Юридическая баннерная сеть LLE.ru

 

Краснова И.О. Земельное право: элементарный курс. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003.


 

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

БВС РФ

Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации

БНА

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР

ВВС (РСФСР, РФ)

Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации

ГК

Гражданский кодекс Российской Федерации

ЗК

Земельный кодекс Российской Федерации

КоАП

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

САПП РФ

Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации

СЗ РФ

Собрание законодательства Российской Федерации

СП (СССР, РСФСР)

Собрание постановлений Правительства (СССР, РСФСР)

УК

Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации


 

ПРЕДИСЛОВИЕ

Земельные отношения в жизни современного российского общества занимают особо заметное место. За короткий срок благодаря земельной реформе миллионы граждан стали собственниками земельных участков, иногда не до конца ощутив все юридические последствия такой метаморфозы. Осторожными, но уверенными шагами идет формирование рынка земли. Некогда неискушенные в рыночных отношениях граждане набирают опыт в совершении сложных по юридической технике и бюрократическим процедурам земельно-правовых сделок. Настоящие революционные события происходят в земельном законодательстве. Именно земельное законодательство в начале 90-х гг. стало первым объектом реформирования в системе других отраслей природоресурсного законодательства. Его дальнейшее развитие продолжает оставаться предметом особого внимания законодателей и поныне. Если в Советском Союзе, превосходившем по территории Россию примерно в два раза, земельные отношения регулировались единственным общесоюзным законом – Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, то сегодня только федеральных законов, посвященных исключительно землям, уже принято порядка пяти, не считая множества иных, частично регулирующих земельные отношения. В системе государственных органов исполнительной власти появился мощный блок ведомств, которым переданы полномочия по управлению земельными отношениями. Их работа протекает в сложных условиях ставших регулярными административных преобразований.

Не менее сложно развиваются события и в правовой науке. Идут жаркие научные споры относительно места земельного права в отечественной правовой системе. В некогда едином коллективе экологов выделились специалисты по земельному праву, настаивающие на признании особо значимого и потому самостоятельного места возродившейся в новом качестве отрасли. Перед современной наукой стоит еще немало дискуссионных проблем, связанных с вопросами определения сферы правового регулирования земельного права, развития правовых механизмов наиболее эффективной государственной земельной политики, выбора подходов и решений относительно дальнейших путей формирования земельного законодательства.

Перемены в земельном законодательстве, теории и практике земельного права не прошли незаметно для системы высшего юридического образования. Учитывая потребность в формировании специальных знаний в данной области, в программу обучения юридических высших учебных заведений с начала 90-х гг. включен обязательный курс «Земельное право». В процессе изучения курса студентам надлежит приобрести широкие знания о земельном законодательстве, теоретических взглядах ученых, научиться анализировать нормативные правовые акты, находить в них достоинства и недостатки, подготовиться к работе в государственных органах власти, получить практические навыки решения земельных вопросов и защиты земельных прав граждан и организаций.

Настоящий учебник подготовлен с учетом этих задач. Структурно учебный материал распределен по главам, отражающим все основные вопросы правового регулирования земельных отношений. В первых главах освещены основные вопросы теории земельного права, включая определение понятия данной отрасли, соотношения земельного права с другими отраслями права, понятия земельных правоотношений, источников земельного права. В последующих главах изложен материал по институтам земельного права – права собственности, права землепользования, права государственного управления, правовой охраны земель и юридической ответственности за земельные правонарушения. В отдельных главах раскрывается правовой режим каждой категории земель.

Учитывая, что учебник подготовлен по рубрике издательской деятельности «Элементарный курс», вопросы курса изложены максимально компактно, лаконично, порой без деталей и подробностей. Учебник служит необходимым фундаментом, позволяющим выйти на базовые позиции в изучении земельного права. В нем даны основные ориентиры и характеристика принципиальных положений земельного законодательства. На основе материала учебника заинтересованный студент и читатель смогут, самостоятельно работая с нормативными и научными источниками, расширить свои познания в земельном праве и развить необходимые практические навыки.

Автор выражает глубокую признательность своим учителям, которые щедро дарили свои знания, открыв двери в интересный и полный неизведанного мир права.


 

Глава 1. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА

§ 1. Значение и состояние земель

Земля – один из компонентов окружающей среды, важнейший природный ресурс, на протяжении всей истории используемый людьми для удовлетворения разнообразных потребностей – ведения сельского хозяйства, размещения жилых и производственных объектов, получения доступа к другим природным объектам (недрам, лесам и т.д.).

В современный период в условиях научно-технического прогресса земля не потеряла ни одного из своих назначений. Наука и производство, достигнув успехов в освоении природы, все же не нашли замены земле. Более того, за последние годы пришло понимание ценности земель как незаменимого элемента единого мира природы, участвующего в поддержании необходимого для выживания человека экологического баланса.

Одновременно в современных условиях возникли опасения относительно сохранения устойчивой способности земель отвечать общественным потребностям. Существует предположение, что в дальнейшем общество не только не утратит потребности в использовании земель, но и в своем развитии создаст угрозу возникновения дефицита земельных ресурсов.

Основными возможными причинами кризиса являются:

рост народонаселения в условиях ограниченного пространства, вызывающий постоянное сокращение площади земель на душу населения;

урбанизация и связанные с этим количественное увеличение и качественное усложнение человеческих потребностей;

рост производительных сил, приводящий к усилению нагрузки на земельные ресурсы, их деградации и сокращению полезных площадей.

Существует ли опасность возникновения дефицита земель для России?

По площади земель Россия выступает явным лидером, обладая самым обширным в мире земельным фондом в 1709,8 млн га1. Земли используются для разнообразных целей. Более половины всех земель приходится на лесные площади, которые составляют 1046,3 млн га, или 62% земель РФ, и лишь 8,9%, или 190,3 млн га используется под пашню. Такая разница объясняется главным образом природно-климатическими условиями страны, ее географическим положением. В силу этих же причин неравномерно осваиваются земли. Основная нагрузка приходится на земли европейской части России, где сконцентрировано промышленное производство, развивается сельское хозяйство и наиболее интенсивно расселяются люди.

Население России сегодня составляет примерно 144,8 млн человек2. С момента распада СССР характерным для демографических процессов страны стало явление депопуляции. По сравнению с 1991 г. население сократилось более чем на 5 млн человек, и снижение численности продолжается. По данным ООН, если нынешняя тенденция сохранится, то население России уменьшится в ближайшие 50 лет на 20–30 млн человек. Ослабит ли это проблему дефицита земель? Обратимся к дополнительным цифрам.

Примерно 58% территории страны, или 10 млн кв. км, находится в зоне вечной мерзлоты, где землепользование значительно затруднено или связано с существенными затратами. Громадная территория России не всегда выглядит как показатель богатого потенциала. По своей конфигурации она вытянута длинной полосой, что значительно снижает рентабельность экономического развития и землепользования. В России имеются прекрасные почвы, главным образом на юго-западе, но после распада СССР их осталось мало. Основная же часть наших земель расположена в районах рискованного земледелия3.

 

1 См.: Государственный национальный доклад «О состоянии и использовании земель Российской Федерации, 1999 год». М., 2000. С. 7.

2 См.: Госкомстат России. Россия в цифрах. 2001. С. 68.

3 Существует теория, согласно которой земельный и экономический потенциалы страны оцениваются не по абсолютной, а по эффективной территории. Под эффективной территорией понимается та часть, которая лежит вне экстремальных пространств, к которым относятся районы со средней температурой воздуха -2°, расположенные выше 2000 м над уровнем моря. По мнению академика Н.Н. Моисеева, по этим критериям «Россия перестает казаться евразийским гигантом... Россия по размеру эффективной территории стоит всего лишь на пятом месте (на первом месте Бразилия), она в полтора раза меньше США и всего лишь в два раза больше Казахстана» (см.: Моисеев Н.Н. Агония России: есть ли у нее будущее. Попытка системного анализа проблемы выбора // Зеленый мир. 1996. № 12).

 

Из общего числа населения России почти 106 млн человек проживает в городах. В результате возросшей миграции людей растет разрыв в плотности населения сельской и городской местностей. Для первой характерными становятся упадок общественной и экономической жизни, связанные с этим потери сельскохозяйственных угодий, которые не используются, зарастают сорняками, теряют плодородие. В городах и особенно крупных центрах, наоборот, ощущается нехватка пространственного базиса, которая восполняется за счет расширения городов, поглощения сельской местности городскими застройками. Известная в мире проблема неконтролируемого «расползания» городов, приводящая к уничтожению земель, пригодных для сельскохозяйственного и иных видов пользования, становится актуальной и в России.

Полезные площади земель России сокращаются и под воздействием процессов их деградации. В целом динамика качественного состояния земель характеризуется усилением эрозийных процессов, снижением количества питательных веществ, сокращением запасов гумуса, засолением почв.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в России, как и во всем мире, земли служат неизменным источником удовлетворения жизненно важных потребностей. С развитием общества земля не только не потеряет своей значимости, но и будет приковывать к себе еще большее внимание, ибо причины и факторы, создающие условия деградации земель, сокращения пригодных для жизнедеятельности площадей, не исчезают и даже усиливаются. Отсюда возникает необходимость обеспечить такой порядок, при котором хозяйственное использование земель, удовлетворение иных общественных интересов (к примеру, интересов собственности) не будут приводить к потере полезных свойств земель, их деградации, сокращению площадей и, как следствие, вызывать опасные социальные и экономические последствия и угрозу устойчивому развитию общества.

В решении такой задачи решающая роль принадлежит праву как регулятору всех общественных отношений. С помощью правовых средств воздействия поддерживается такой режим деятельности общества, который гарантирует удовлетворение разнообразных потребностей людей, связанных с землями, имея в виду сохранение земель как основы дальнейшего развития общества.

§ 2. Понятие земельного права. Предмет, система, структура

Если следовать нормативной концепции, земельное право можно определить как систему юридических норм (и соответственно правовых нормативных актов – законов, указов, постановлений, решений, распоряжений, правил, положений и др.), предназначенных для регулирования земельных отношений. Земельное право – самостоятельное направление правового регулирования, которое сформировалось в связи с выделением интересов по справедливому распределению земель между субъектами права, рациональному использованию и охране земель в процессе общественного развития в самостоятельную категорию. Своей целью земельное право ставит конструирование такой модели поведения людей, при которой будет поддерживаться эффективное использование земель для удовлетворения экономических и неэкономических потребностей с учетом сохранения земель как части единой экосистемы Земли и условия дальнейшего развития общества.

Для определения круга и содержания общественных отношений, регулируемых в рамках земельного права, своего рода правовых границ земельного права, сферы его действия следует более подробно остановиться на системе и внутренней структуре земельного права.

Система и структура – архитектурно-конструктивные основы, земельного права. Система относится к предметной характеристике земельного права и, по сути, отражает систему регулируемых этим правом общественных отношений.

Земельные отношения – предмет земельного права. Они представляют собой юридически значимые связи, взаимозависимое между субъектами права, возникающие в процессе их взаимодействия и касающиеся использования земель, приобретения прав земельные участки, распоряжения землями, охраны земель, государственного управления в области использования и охраны земель. Другими словами, везде, где отношения между субъектами права складываются по поводу земель, земельных участков, независимо от того, какими нормативными актами регулируются эти отношения, следует говорить о возникновении земельных отношений.

Структура отражает вертикальное построение права. Каждая отрасль (подотрасль) права, будучи элементом в системе национального права, обладает внутренней структурой. Земельному праву присуща сложная внутренняя структура. Основной структурной единицей земельного права является правовая норма, или принятое в установленном порядке и обязательное для соблюдения правило поведения соответствующих субъектов по отношению к земле. Совокупности правовых норм объединяются и образуют правовые институты по признаку однородности регулируемых общественных отношений. Однородны, к примеру, отношения землепользования. Соответственно нормы права, устанавливающие виды землепользования, субъектов и объектов землепользования, права и обязанности землепользователей, основания возникновения, изменения и прекращения прав землепользования, образуют институт права землепользования.

Выделение институтов земельного права – процесс динамичный. Изменения в земельной политике, появление новых видов юридических прав на землю, реформы государственного управления создают условия для появления новых институтов, исчезновения старых. Динамичность структуры земельного права можно наблюдать в настоящее время, когда исчез институт исключительной государственной собственности, появились институт частной собственности, институт аренды.

По распространенному правилу в теории права институты земельного права объединяются в общую и особенную части. Институты общей части содержат нормы, имеющие общее для всей отрасли значение. К таковым можно отнести институт собственности на землю, институт землепользования, институт государственного управления, институт правовой охраны земель, институт юридической ответственности. Критерием выделения институтов особенной части признается принадлежность земельного участка к той или иной категории земель. Соответственно к ним относятся институты земель сельскохозяйственного назначения, поселений, земель промышленности и иного специального назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, водного и лесного фондов, земель запаса. Каждый из этих институтов объединяет нормы, устанавливающие правовой режим соответствующей категории земель.

Несмотря на такую определенность, институты земельного права не обладают единством и полной автономией, границы между ними подвижны, а нередко и условны. Примером может служить соотношение между институтом правовой охраны земель, институтом землепользования, институтом собственности. Охрана земель обеспечивается не только мерами рекультивации, мелиорацими, иными восстановительными и профилактическими мерами, но и недопущением загрязнения земель в процессе землепользования, в том числе путем нормирования применения удобрений, рациональной организации территории, обеспечением задач по охране земель в процессе совершения сделок с землей, приватизации земель, реализации правомочий собственности. Установить жесткую границу между институтами землепользования, собственности и правовой охраны земель фактически невозможно, и проводимая граница будет лишь условной.

§ 3. Соотношение земельного права с другими отраслями российского права

Вопрос о месте земельного права в системе российского национального права остается дискуссионным. В настоящее время существуют несколько точек зрения, по этому вопросу. Распространена позиция, в соответствии с которой земельное право признается самостоятельной отраслью, стоящей в одном ряду с гражданским, административным, государственным, трудовым, экологическим и другими отраслями1. Согласно другой точке зрения, земельное право входит в систему экологического права2. По мнению В.А. Дозорцева, земельное право как самостоятельная структурная единица не существует, а нормы, касающиеся земли, распределены между гражданским, административным, конституционным, экологическим, уголовным и другими отраслями права3.

Для того чтобы разобраться в достоинствах и недостатках каждой из перечисленных точек зрения и сделать свой выбор,

 

1 К примеру, по мнению авторов учебника «Земельное право России» (под ред. В.В. Петрова. М., 1998. С. 8), земельное право составляет «отдельную отрасль национальной правовой системы». Авторы учебника «Земельное право» (под ред. С.А. Боголюбова. М., 1998. С. 5) также считают, что «земельное право занимает самостоятельное место в общей системе права». Профессор Б.В. Ерофеев (учебник «Земельное право». М., 1998. С. 36–43) отграничивает земельное право от других отраслей права, тем самым определяя его место как самостоятельное.

2 Авторы учебника «Экологическое право России» (М., 1997. С. 41) считают, что объектами экологических отношений выступают природные среды и ресурсы,. включая землю. Экологическое право определяется как комплексная отрасль составной частью которой является земельное право.

3 В.А. Дозорцев утверждает, что поскольку «земельные отношения распали на регулируемые гражданским и административным правом, то основания признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота» (Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданок го права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 1. С. 26).

 

следует обратиться к таким понятиям, как «отрасль права», «предмет права» и «система права».

Система российского национального права слагается из структурных элементов, включающих отрасли, институты и нормы права. Основным критерием, по которому принято выделять отрасль права, является наличие самостоятельного предмета правового регулирования, не совпадающего с предметом правового регулирования других отраслей.

Предметом любой отрасли права выступает обособленная группа общественных волевых отношений, выделяемых в зависимости от наличия особого объекта общественных отношений либо по признаку) особого субъектного состава, либо определения особой сферы жизнедеятельности общества и др. Соответственно могут быть выделены гражданские, административные, трудовые отношения. В рамках этой схемы могут быть обособлены и земельные отношения, так как здесь имеется свой самостоятельный объект – земля.

Если остановиться на этом, то можно считать доказанным, что земельное право – независимая отрасль права, стоящая в одном ряду с другими отраслями права. Вместе с тем земля в правовом смысле категория не однородная. Она – часть единой окружающей природной среды, выступающей в единстве и взаимосвязи со всеми другими элементами природы, часть материальной среды, стоящей вне общества. Одновременно земля объявлена недвижимым имуществом наряду со зданиями и сооружениями, воздушными и морскими судами, другими объектами материального мира, вошедшими в структуру общества. Такая неоднородность земли позволяет разделить земельные отношения, по крайней мере, на две части – экологические и гражданские. Отсюда есть основания утверждать, что земельных отношений как самостоятельной группы отношений не существует, а все их многообразие можно поделить между экологическим и гражданским правом или же, еще более детально, закрепить за административным правом исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов по поводу земли, за финансовым правом – все денежные аспекты земельных отношений и т.д.

Наконец, если более внимательно подойти к определению назначения и роли земли как объекта земельных отношений, ее новых и естественно-научных характеристик, то можно подвергнуть сомнению адекватность предыдущих позиций. Прежде всего, земля часть единого мира природы. Это явление объективно.

По своей предметной характеристике земельное право тем самым может быть отграничено от конституционного, административного, гражданского, финансового и других отраслей права. Вместе с тем на этом вопрос о соотношении земельного права с другими отраслями права не исчерпан. В соответствии с общераспространенной теоретической точкой зрения границы между отраслями права достаточно относительны и динамичны. Развитие системы права характеризуется взаимодействием норм права одной отрасли с другими, в результате которого одни и те же нормы признаются элементами двух и более отраслей права. По такому пути формируются и развиваются комплексные отрасли права. Соответственно, признавая правовую многозначность земель, целесообразность использования различных методов правового воздействия на субъектов земельных отношений, земельное право развивается как комплексная отрасль, включающая в свою систему наряду с нормами, обладающими собственной спецификой, также нормы основных отраслей права – конституционного, административного, гражданского и др. Таким образом, нормы конституционного права, устанавливающие виды собственности на землю, или гражданского права, регулирующие имущественные отношения по поводу земли вместе с нормами, определяющими правовой режим категорий земель в соответствии с теорией комплексных отраслей права, образуют в своем единстве и взаимодействии систему земельного права, оставаясь одновременно в системе конституционного, гражданского и иных отраслей права.

Можно рассуждать и иным образом. Если исходить из понимания того, что основным критерием выделения отраслей права является наличие самостоятельного объекта общественных отношений, то все нормы права, регулирующие отношения по поводу земли, образуют отрасль только земельного права, и никакого иного, и поэтому имеют свои жесткие границы, не сливаясь с другими отраслями права. А само земельное право не является комплексной отраслью, а занимает независимое (в рамках экологического права), только ей принадлежащее место в системе права. Соответственно нормы права, регулирующие отношения по приобретению земельных участков и реализации прав собственности либо пользования, регистрации прав, равно как и отношения по охране земель, образуют систему земельного права. Эти нормы могут быть выражены консолидированно, в рамках, к «примеру, кодифицированных нормативных актов, таких, как Земельный кодекс РФ, либо могут быть рассредоточены по различным комплексным нормативным правовым актам – Гражданский кодекс, РФ, Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»1, Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации»2 и т.д. Нормы земельного права, выраженные в таких комплексных нормативных актах, не входят в систему других отраслей права, так как одна и та же отрасль не может иметь одновременно несколько объектов регулируемых ею общественных отношений. Если же мы признаем это, то выделение любых отраслей права станет невозможным.

Исходя из изложенного, земельное право можно определить как подотрасль экологического права, представляющую собой совокупность установленных и санкционированных государством правовых норм, регулирующих земельные отношения. Земельное право развивается во взаимодействии с другими подотраслями экологического права – горным, лесным, водным, атмосферным, фаунистическим и флористическим, которые вместе образуют систему экологического права.

§ 4. История развития земельного права России

Земельное право современной России, образовавшейся как политическое единство и как суверенное государство в 1991 г., имеет короткую историю. Однако его теперешнее состояние является продолжением длительной исторической эволюции права как дореволюционной России, так и особенно права, развившегося после установления советской власти в 1917 г.

Земля для России всегда была одним из основных источников благосостояния страны. Обширные просторы, обилие черноземов издавна способствовали развитию самых разных отраслей экономики, и в первую очередь сельского хозяйства. Земельное право России длительное время развивается преимущественно вокруг отношений собственности на землю.

Главными историческими вехами, с которыми связывается развитие земельного права дореволюционной России, стали две земельные реформы. В 1861 г. крестьяне были освобождены от крепостной зависимости и пополнили круг субъектов землепользования. В соответствии с изданными нормативными актами был реформирован весь круг отношений, связанных с жизнью крестьян,

 

1 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.

2 ВВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594 (с изм. и доп.).

 

включая имущественные, трудовые, семейные, административные. Земельные отношения крестьян строились на принципах установления двух видов собственности на землю – общественной собственности сельского общества и частной собственности крестьян. Однако действовало правило, в соответствии с которым земли в общественную и частную собственность могли быть получены лишь после выплаты выкупных платежей помещику. Эти платежи были отменены царским правительством 1 января 1907 г.

Распространенная оценка этого периода истории земельных отношений складывается не в пользу общинного землевладения. В научной литературе того времени высказывалось мнение о том, что при общинных земельных порядках отсутствует личный интерес трудиться «напряженно», «со знанием дела», «эффективно», а при общинно-поземельных отношениях казна обречена на скудность доходов от земледелия. Наряду с этим существовало и твердое убеждение в том, что община является гарантом государственной устойчивости, основой славянской цивилизации, отличной от европейской. Среди помещиков и правительственных кругов доминировало мнение, что общину, состоящую из людей, приросших к земле, нужно сохранять.

Отношение не в пользу последних изменилось в начале XX столетия, когда начал активно развиваться процесс индивидуализации крестьянского хозяйства, подготовивший почву для проведения Столыпинской реформы 1906–1910 гг. Принятыми в этот период нормативными актами был ликвидирован общинный порядок землевладения и установлена личная собственность крестьян на земельные участки. Практически переход к частной собственности не был осуществлен в полной мере. Наряду с постепенным выделением земель в частную собственность весь период Столыпинских реформ вплоть до 1917 г. сохранялась и общественная собственность крестьян. Оценка этого периода также не однозначна. С одной стороны, приводятся цифры, свидетельствующие о подъеме сельского хозяйства. С другой – этот исторический период связывается с возникновением серьезнейшего кризиса в экономике, повлекшего широкое распространение голода.

Развитие земельных отношений в сельском хозяйстве, основанных на сочетании частной и общественной собственности, было прервано в 1917 г., когда известные революционные события привели к установлению советской власти и образованию Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (РСФСР). Именно с этого года земельное право вступило в новую, продолжительную и относительно стабильную фазу своего развития, в течение которой сформировались устойчивые, несомненно обусловленные государственной политикой страны общественные земельные отношения. Насколько они были прогрессивны и эффективны – вопрос отдельный, но ясно одно, что их влияние на весь современный уклад жизни, мировоззрение людей, экономическое развитие страны остается существенным.

Первым нормативным актом, внесшим революционные преобразования в земельные отношения, стал Декрет «О земле», принятый Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК) 26 октября 1917 г. В соответствии с Декретом отменялась помещичья собственность на землю, а земли передавались «в распоряжение волостных земельных комитетов уездных Советов крестьянских депутатов, впредь до Учредительного Собрания». Одновременно предусматривалось, что земли рядовых крестьян не конфискуются. Частью Декрета стал Крестьянский наказ о земле, по которому право частной собственности на землю отменялось навсегда, земли отчуждались безвозмездно. Помещичьи, удельные, монастырские и другие земли обращались во всенародное достояние и передавались в безвозмездное пользование всех трудящихся. Запрещались продажа, аренда, залог и другие способы отчуждения земли. Все граждане, желающие обрабатывать землю своим трудом, получали землю на праве пользования. Провозглашался принцип уравнительного распределения земли по установленной норме. Наряду с индивидуальным землепользованием крестьян допускались и общественные формы землепользования (общинная, артельная и др.).

Вслед за Декретом «О земле» принимаются нормативные акты, регулирующие отношения государственного управления земельными отношениями, охраны земель, землеустройства, платы за землю. В частности, в 1917 г. создается сложная система земельных комитетов, в ведение которых поступают все земли, учреждается единый государственный земельный фонд, отменяется право частной собственности на землю и другую недвижимость в городах, а за их использование предусматривается взимание платы.

Важное место среди нормативных актов того времени занимает Декрет ВЦИК от 19 февраля 1918 г. «О социализации земли» – своего рода комплексный документ, охвативший широкий круг земельных отношений. Декрет отменил «всякую собственность на землю», тем самым подтвердив особое место земель среди объектов общественных отношений. Соответственно запрещались любые сделки, и земля передавалась различным категориям субъектов только в пользование.

Делается первый шаг к классификации земель по категориям. В частности, выделяются земли, предоставляемые для культурно-просветительных целей, для занятия сельским хозяйством, с целью застройки, для устройства путей сообщения. Установлены порядок административного обжалования решений государственных органов о предоставлении земель, основания прекращения права пользования и порядок компенсации при изъятии земель.

Постановление ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» сыграло важную роль в дальнейшем развитии аграрных и связанных с ними земельных отношений. Данное постановление закрепило политику перехода от единоличных форм хозяйствования на земле к коллективным. Все виды единоличного землепользования рассматриваются как «проходящие и отживающие». Создается климат наибольшего благоприятствования различного рода коллективным хозяйствам. В частности, советские хозяйства (совхозы), обязанные своим рождением данному постановлению, имели право на получение в пользование наилучших и наиболее ценных земель (имения с ценными многолетними культурами, рациональными хозяйствами, имения с развитым техническо-промышленным делом). Поддержку получили и сельскохозяйственные производительные коммуны – общественные сельскохозяйственные объединения трудящихся, которые, к примеру, равно как и совхозы, имели право на получение увеличенной кормовой нормы для скота. Одновременно постановление предусматривало порядок ведения землеустройства, регистрации и учета землепользовании.

Новая экономическая политика начала 20-х гг. вернулась к стимулированию единоличного крестьянского хозяйства. В 1922 г. принимается первый Земельный кодекс РСФСР, состоящий из четырех разделов и 222 статей. Земельный кодекс начинался с подтверждения незыблемости принципа об отмене навсегда права частной собственности на землю, а все земли провозглашались собственностью рабоче-крестьянского государства. Объектами регулирования данного нормативного акта стали лишь две категории земель – сельскохозяйственные и земли городов. Для сельскохозяйственных земель снимался запрет на аренду, которая, однако, была ограничена сроками (максимально на 6 лет) и условиями, и запрещалось использование наемного труда в земледельческом хозяйстве. Допускалось создание так называемых трудовых земледельческих хозяйств (дворов), по своему правовому статусу приближенных к современным фермерским хозяйствам. Особый раздел был посвящен правовому режиму городских земель, выделялась категория земель специального назначения (ныне – земли промышленности). Подтвержден принцип разрешения споров в особом квазисудебном порядке («в порядке состязательного процесса») специально учреждаемыми административными органами – земельными комиссиями при местных органах.

Отсутствие в Земельном кодексе положений о правовом режиме некоторых категорий земель компенсировался за счет принятия специальных актов. Правовой режим лесных земель был установлен Лесным кодексом РСФСР, принятым 7 июля 1923 г. Лесной кодекс вводил понятие единого государственного лесного фонда, включающего все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд сельского хозяйства. Был урегулирован актуальный сегодня вопрос о переводе лесных земель в нелесные. Зафиксирован принцип об особой охране так называемых защитных лесов (ныне – леса 1-й группы), перевод которых в другой вид угодий разрешался Народным комиссариатом земледелия.

Горное положение Союза ССР, принятое постановлением ЦИК и СНК СССР от 9 ноября 1927 г., устанавливало государственную собственность на недра и детально регулировало отношения, связанные с «производством горного промысла», включая разведку и добычу полезных ископаемых. Земли предоставляются в пользование в порядке горного отвода по разрешениям государственных органов. Не существует ни конкурсов, ни аукционов, а месторождения предоставляются либо в порядке первооткрывательства, либо предприятиям горной промышленности по договорам.

В 1928 г. был принят Горный закон РСФСР, урегулировавший горные и связанные с ними земельные отношения на территории РСФСР. По содержанию и структуре он близок, а порой и повторяет соответствующие положения союзного закона. Уже складывается практика, имеющая распространение и сейчас, когда законодательство субъектов Федерации жестко следует федеральным нормам.

Положением о земельных распорядках в городах, утвержденным Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 13 апреля 1925 г., кодифицировано законодательство о правовом режиме городских земель. Положение определило состав городских земель, порядок их предоставления в пользование на праве аренды и порядок изъятия.

В постановлении ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. «Общие начала землепользования и землеустройства» впервые дана развернутая характеристика национализации земли, под которой понимаются отмена навсегда частной собственности и установление исключительной государственной собственности. Нарушению этого порядка путем совершения сделок с землей присваивается высокая степень общественной опасности, подразумевающая привлечение к уголовной ответственности. Взят курс на стимулирование коллективных видов землепользования.

30-е годы – годы борьбы за коллективизацию сельского хозяйства. Колхозное землепользование образовало особый правовой институт. Закреплен принцип устойчивого, т.е. не допускающего изъятия в связи с выходом отдельных членов, землепользования колхозов1. Делается акцент на ужесточении условий единоличного крестьянского землепользования.

В этот период, а также в первые послевоенные годы земельное законодательство развивается главным образом за счет принятия партийно-правительственных документов, а не законов.

С конца 60-х гг. в развитии земельного права встает ряд новых проблем. Развитие производительных сил все ощутимее негативно воздействует на состояние земель, в то время как действующее законодательство фактически не уделяет внимания обеспечению рационального использования и охране земель. Законодательство представлено множеством небольших по объему, слабо взаимосвязанных нормативных актов, регулирующих отдельные аспекты земельных отношений. В этих условиях требуется существенное обновление земельного законодательства, которое было проведено путем кодификации норм земельного права. В 1968 г. приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, а вслед за ними – земельные кодексы союзных республик, в значительной степени повторившие положения Основ.

Основы земельного законодательства – комплексный рамочный нормативный акт, установивший общие правила поведения субъектов по отношению к земле. Он регулирует вопросы государственного управления, порядок землепользования, государствен-

 

1 См. постановление ЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1932 г. «О создании устойчивого землепользования колхозов» // СЗ СССР. 1932. № 66. Ст. 388.

 

ный контроль и юридическую ответственность. В Основах закреплена одна форма собственности – исключительная государственная. Запрещались любые действия, нарушающие данное право. Все земли объединялись в единый государственный земельный фонд и делились на 6 категорий в зависимости от основного целевого назначения. Появился не известный прежнему законодательству объемный раздел об охране земель.

После 1968 г. развитие земельного законодательства происходит в рамках подзаконного регулирования. Во исполнение и в развитие Основ принимаются постановления Совета Министров СССР о возмещении убытков землепользователям при отводе земель для государственных и общественных нужд, о государственном контроле над использованием земель, о порядке ведения государственного земельного кадастра. Значительное внимание уделяется вопросам сохранения и улучшения земель, рационализации землепользования.

В этот период земельное право развивается под воздействием процессов дифференциации, когда параллельно и относительно независимо шло развитие горного, водного, лесного и иных природоресурсных отраслей права. Однако постепенно в правовой науке находит поддержку и развивается естественно-научное учение о единстве всех элементов и явлений природы, которое трансформируется в идею о необходимости взаимосвязанного интегрированного регулирования отношений, связанных с использованием природных объектов. Первые признаки такой интеграции можно связать с принятием в ряде республик, в том числе в РСФСР (1960), законов об охране природы. Однако такого рода союзный закон так и не был принят. Союзное законодательство развивалось по пути кодификации норм по отдельным видам природных объектов.

С расширением правового регулирования земельных отношений вопрос о кодификации земельного законодательства встает заново. Однако начиная с середины 80-х гг. нарастающие политические изменения в стране, вылившиеся в распад СССР в 1991 г. и образование новых независимых государств, затормозили решение проблемы кодификации, а после изменения социально-экономических и политических отношений в России придали ей иную направленность.

Сразу после образования Российской Федерации в 1991 г. как независимого государства разрабатывается программа крупномасштабного реформирования земельных отношений. В ее основу положена идея денационализации земель, реализованная в конституционных поправках, законах о собственности в РСФСР (1990), о земельной реформе (1990)1. Развернута программа приватизации земель, реорганизации колхозов и совхозов, создания единоличных крестьянских хозяйств. Более чем через 70 лет отрицания права частной собственности на землю данный институт земельного права становится одним из наиболее важных. Принятием 25 апреля 1991 г. Земельного кодекса РСФСР сделан первый шаг к кодификации земельного законодательства. Но уже с самого начала реализация Земельного кодекса сталкивается с трудностями. Из-за жесткого противостояния политических сил, главным образом по вопросу о собственности, не удается в полной мере развить многие положения этого Закона.

События октября 1993 г., связанные с ликвидацией органов законодательной власти, символизировали начало нового этапа развития земельного права. В 1993 г. отменяются многие положения Земельного кодекса, а земельное законодательство развивается за счет указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, адаптирующих земельные отношения к новым политическим условиям. Снимаются ограничения на распоряжение землями, находящимися в частной собственности, предпринимаются настойчивые усилия по развитию рынка земель. Земельный кодекс 1991 г., оставаясь по своей юридической силе основополагающим земельным законом, в условиях действия указов Президента теряет значимость и становится преградой для реализации земельной политики государственной власти. В 2001 г. принят новый Земельный кодекс РФ, призванный создать долгосрочную фундаментальную основу развития земельных отношений в стране.

Таким образом, земельное право России прошло сложный исторический путь, пережив только за прошедшие сто с небольшим лет три крупномасштабные реформы. Эволюцию земельного права определяли две основные тенденции – выделение земельного права в относительно самостоятельную отрасль и затем интеграция с другими природоресурсными отраслями и развитие в рамках экологического права.

 

1 ВВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416; № 26. Ст. 327.

 


 

Глава 2. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

§ 1. Понятие земельных правоотношений. Содержание. Виды

Под земельными правоотношениями понимаются урегулированные нормами земельного права общественные отношения, участники которых являются потенциальными или фактическими носителями субъективных прав и обязанностей. Иными словами, это – отношения, которые возникают, осуществляются, изменяются и прекращаются в соответствии с предписаниями норм земельного права. Права и обязанности участников и субъектов земельных правоотношений, предусмотренные нормами земельного права, составляют содержание земельных правоотношений.

Для характеристики земельных правоотношений используется метод классификации, или распределения правоотношений по труппам в соответствии с выбранными критериями. Наиболее распространена классификация земельных правоотношений по основным институтам земельного права. В соответствии с этим критерием земельные правоотношения можно классифицировать на правоотношения собственности на землю, землепользования, государственного земельного управления, правоотношения в области охраны земель и правоотношения юридической ответственности.

Правоотношения собственности имеют место в случаях установления той или иной формы собственности на земельный участок. Они возникают при приватизации государственных или муниципальных земель, при купле-продаже или иных сделках, связанных с отчуждением земель, при конфискации, реквизиции земель. Правоотношения собственности на землю занимают основополагающее место, так как во многих случаях определяют содержание других видов правоотношений.

Правоотношения землепользования являются составной частью правоотношений собственности, поэтому для собственника они возникают одновременно с отношениями собственности и не требуют для этого особых дополнительных оснований. Одновременно правоотношения землепользования могут выделяться из правоотношений собственности и приобретать самостоятельное значение в силу того, что не во всех случаях собственник сам использует свой земельный участок, а заинтересован в передаче прав пользования другим лицам. В этом случае между собственником и таким заинтересованным лицом возникают правоотношения землепользования, в рамках которых обе стороны принимают на себя взаимные права и обязанности. Для возникновения правоотношений землепользования требуются дополнительные фактические и юридические условия, закрепляющие такие взаимные права и обязанности.

Правоотношения землепользования можно подвергнуть более детальной классификации. Так, в зависимости от категории земель правоотношения землепользования можно разделить на правоотношения по использованию земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений, промышленности и иного специального назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель лесного и водного фондов, земель запаса. По условиям возникновения права землепользования можно выделить правоотношения общего и специального землепользования, по времени реализации – правоотношения срочного и бессрочного землепользования.

Правоотношения государственного земельного управления имеют место в случаях, когда государственные и местные органы (если им делегированы государственные полномочия) выполняют возложенные на них функции управления. Они включают предоставление земель в собственность либо пользование с выдачей и регистрацией необходимых документов, учет земель и ведение земельного кадастра, землеустройство и лицензирование землеустроительных работ, контроль за использованием и охраной земель и привлечение нарушителей к юридической ответственности.

Правоотношения в области охраны земель охватывают общественные отношения, урегулированные теми нормами земельного права, которые нацелены на сохранение полезного потенциала земли как основы хозяйственной деятельности и элемента окружающей природной среды. Их содержание составляют права и обязанности собственников и пользователей по охране земель, включая мероприятия по мелиорации, рекультивации земель, консервации земель и восстановительные мероприятия на загрязненных и деградированных землях.

Правоотношения юридической ответственности возникают при нарушении норм земельного права, субъективных прав и обязанностей собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земель. Данные правоотношения в отличие от других, упомянутых выше, реализуются на основании норм как земельного, так и иных отраслей права. Соответственно структуре этих отраслей можно выделить правоотношения уголовной, административной, гражданско-правовой, материальной и дисциплинарной ответственности.

В реальных ситуациях земельные правоотношения проявляются как сложное сочетание различных видов. Скажем, ведение фермерского хозяйства на земельном участке реализуется через правоотношения собственности, когда для этих целей приобретается земельный участок; через правоотношения государственного управления, когда государственные органы контролируют состояние земельного участка или проводят учетные действия, правоотношения охраны земель, когда фермеры проводят мелиоративные мероприятия, и т.д.

§ 2. Субъекты земельных правоотношений

Различают два аспекта понятия субъектов земельных правоотношений. В первом случае о субъекте говорится как о возможном по закону участнике земельных правоотношений, во втором – как о реальном носителе субъективных прав и обязанностей. Субъекты земельных правоотношений могут приобретать специальные наименования. Так, субъектами правоотношений собственности являются собственники земли, пожизненного наследуемого владения – владельцы, пользования – землепользователи, аренды – арендаторы и арендодатели.

Все субъекты земельных правоотношений делятся на две группы: физические и юридические лица. По отношению к физическим лицам в российском законодательстве в целом и в земельном в частности используется понятие «гражданин», которое в большинстве, но не во всех случаях выступает в качестве синонима понятия «физическое лицо». Юридическое лицо – коллективное образование или организация, которая обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Особым участником земельных правоотношений являются Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования. Особенность их положения заключается в том, что в реальных правоотношениях данные участники представлены различными государственными и негосударственными органами, которые уполномочены выражать интересы соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, правомочия собственников государственных и муниципальных земель рассредоточены между соответствующими органами и реализуются через выполнение ими необходимых функций.

Современное земельное законодательство с учетом происходящих политических и экономических преобразований развивается по пути максимального расширения круга физических и юридических лиц, включая в их число российских и иностранных физических лиц и любые виды организаций. Вместе с тем не во всех случаях физические и юридические лица в полном составе могут выступать участниками всех видов земельных правоотношений. В силу различного рода причин возникает необходимость ограничить круг субъектов. К примеру, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»1 в число субъектов земельных правоотношений в области ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства включает граждан РФ, а также ограниченный круг юридических лиц – садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения (ст. 2). Иностранные граждане и юридические лица, а также лица без гражданства не могут быть субъектами правоотношений собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения (земель сельскохозяйственных организаций и фермерских хозяйств).

Субъекты земельных правоотношений как потенциальные носители прав и обязанностей должны обладать свойством, которое общей теорией государства и права определяется как правоспособность, т.е. способность лица (физического и юридического) иметь права и нести обязанности.

Понятие субъекта земельных правоотношений имеет второй аспект, когда речь идет о реальных участниках фактически имеющихся земельных правоотношений. В этом случае недостаточно обладать только потенциальным правом участвовать в земельных отношениях. Каждый потенциальный субъект должен дополнительно отвечать определенным требованиям, предъявляемым к его субъективным качествам. Здесь возникает понятие дееспособности потенциального субъекта, или способности лица своими действиями приобретать права, создавать для себя обязанности, а также нести ответственность за совершенные правонарушения. В отдельных случаях могут устанавливаться дополнительные требования к физическим лицам. К примеру, для участия в правоотношениях, связанных с ведением крестьянского (фермерского) хозяйства, граждане должны не только достигнуть 18-летнего возраста, но и иметь опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо пройти специальную подготовку1.

Дееспособность юридических лиц возникает с момента их образования (регистрации). Статус юридического лица, хозяйственная или профессиональная ориентация, цели и задачи учитываются в качестве дополнительных условий для участия в земельных правоотношениях. К примеру, субъектами правоотношений пользования землями обороны могут быть организации, обеспечивающие деятельность Вооруженных Сил РФ, а субъектами правоотношений постоянного (бессрочного) пользования – государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Прежнее законодательство не предусматривало условий, ограничивающих дееспособность юридических лиц. Сейчас таковые уже имеются. Например, в порядке признания предприятия несостоятельным (банкротом) оно, оставаясь какое-то время юридическим лицом, теряет право совершать сделки с землей и распоряжаться земельным участком, имеющимся у него в собственности.

§ 3. Объекты земельных правоотношений

В земельном праве можно говорить о сложной структуре понятия «объект земельных правоотношений». Во-первых, принято говорить о совокупном объекте земельных отношений. Таким объектом является земля. Земля в этом смысле выступает объектом потенциальных, а не реальных правоотношений. Так, понятие «земля» используется в законодательстве для определения общих прав и обязанностей любых субъектов земельных правоотношений,

 

1 См. ст. 4 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» // ВВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 324.

СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.

 

правового режима категорий земель, необходимых процедур предоставления земель, требований по охране земель.

По земельному законодательству не все случаи отношений, связанных с понятием «земля» как совокупным объектом, относятся к земельным правоотношениям. К земельным правоотношениям относятся только те случаи, при которых земля выступает как природный объект в его юридическом смысле.

В экологическом и земельном праве под понятием «земля» понимается часть окружающей природной среды, элемент природы, охватывающий поверхностный слой земной коры на глубину почвенного покрова в пределах территории Российской Федерации. Соответственно к земле как природному объекту не относится земля, усилиями человека изъятая из природы, и земля, полученная искусственно и находящаяся изолированно от стихийно действующих сил природы. В последнем случае земля приобретает качества предмета материального мира, вошедшего в структуру общества и в условиях товарного производства выступающего товарно-материальной ценностью. Земля в таком значении исключается из объектов земельных правоотношений, и на действия, связанные с данным объектом, не распространяются нормы земельного права.

В земельном законодательстве юридическое понятие земли раскрывается при помощи классификации земель на категории по признаку целевого назначения. Такая классификация дана в Земельном кодексе РФ в разделах, устанавливающих правовой режим таких категорий земель.

В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса все земли РФ делятся на семь категорий и включают:

земли сельскохозяйственного назначения;

земли поселений;

земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

земли особо охраняемых территорий и объектов;

земли лесного фонда;

земли водного фонда;

земли запаса.

Из этих положений Земельного кодекса становится ясно, что к землям в юридическом смысле относится вся земная поверхность в пределах территории РФ, включая сухопутную территорию и такие непривычные для обыденного представления о земле ее части, как дно рек, морей, водохранилищ, поверхность гор и пустынь. В таком единстве своих частей земля выступает совокупным объектом земельных правоотношений.

Во-вторых, объектом в реальных земельных правоотношениях выступают земельный участок, доля в праве общей собственности на земельные участки либо часть земельного участка. Земельный участок – это юридически и физически индивидуально обособленная часть земель, на который распространяются права и обязанности конкретных субъектов. Так, если общим правилом установлено, что земли сельскохозяйственного назначения предоставляются гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (ст. 78 ЗК), то реализовать это правило можно, лишь выделив земельный участок конкретному гражданину на местности с установлением межевых знаков, обозначающих границы такого участка. Соответственно возникшие в этом случае права и обязанности конкретного субъекта распространяются на индивидуально обособленную часть земель – конкретный земельный участок.

Земельные участки обособляются не только физически, т.е. отграничиваются на местности, но и юридически, т.е. права конкретных субъектов на данный земельный участок закрепляются в документах, имеющих юридическую силу. Сегодня имеются два легальных определения земельного участка. В соответствии с ЗК (ст. 6) земельный участок – часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Земельный участок может быть делимым и неделимым. Если земельный участок неделим, то действуют особые правила его приватизации и установления иных прав, если на таком участке расположены здания и сооружения, принадлежащие нескольким лицам (ст. 36 ЗК).

Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» дает определение земельного участка как объекта государственного учета и регистрации: «Земельный участок – часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами»1. Соответственно государственно-

 

1 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.

 

му кадастровому учету подлежат не только площадь земель и характеристики почвенного слоя, но и произрастающий на нем лес, водные объекты, участки недр.

В отличие от земельного участка доля в праве общей собственности на земельный участок обособляется только юридически. По отношению к земельным долям действует особый режим владения, пользования, распоряжения. В частности, Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»1 установлены требования отчуждения земельной доли из земель сельскохозяйственного назначения в случае, если ее размер превышает предельные нормы, особый порядок надела земельного участка в счет долей.

В-третьих, земля юридически является также недвижимым имуществом. При совершении действий с землей как недвижимым имуществом объектом отношений выступают уже не сам земельный участок либо доля в праве общей собственности из земель сельскохозяйственного назначения, а юридические права на них. Так, при совершении сделки купли-продажи собственник продает не земельный участок, а право собственности на него. Правда, объектом права собственности является земельный участок, поэтому при продаже права собственности покупателю переходит и сам физически обособленный земельный участок. Земельный участок, переданный другому лицу без регистрации права на этот участок и получения необходимых документов, не становится объектом собственности. Таким образом, без передачи права собственности от одного лица другому в установленном порядке купли-продажи земельный участок не становится объектом права частной собственности покупателя.

Следует иметь в виду, что, несмотря на такое довольно сложное понимание объекта земельных правоотношений, понятия «земля», «земельный участок», «права на земельный участок» всегда выступают во взаимосвязи и динамичном взаимодействии и нередко используются как синонимы, заменяющие друг друга в различных контекстах.

В зависимости от вида земельных правоотношений в каждом случае объектами земельных отношений могут выступать земли Российской Федерации в целом, земли в границах административно-территориальных образований, отдельные категории земель, земельные участки, закрепленные за гражданами и юридическими лицами в собственность, владение, пользование, аренду, а также части земельных участков и земельные доли. Так, объектами права собственности и права пользования всегда выступают отдельные земельные участки, переданные заинтересованным лицам в собственность, владение, пользование или аренду, части земельных участков, закрепляемых на праве ограниченного пользования (сервитут), либо земельные доли. В отличие от этого объекты правоотношений государственного управления включают все земли в пределах Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований независимо от форм собственности, а также земельные участки, закрепленные за физическими и юридическими лицами. Здесь выбор объекта зависит от уровня государственного управления и полномочий государственных органов, видов управленческой деятельности. Например, все земли РФ являются объектом земельных правоотношений в области контроля за состоянием земель, учета, мониторинга, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Компетенция органов государственного управления каждого субъекта РФ распространяется лишь на земли в пределах его границ, и правоотношения государственного управления таких органов могут возникать только на территории соответствующего субъекта РФ. Объектами правоотношений юридической ответственности выступают отдельные земельные участки, состояние и правовой режим которых были нарушены в результате противоправного действия.

Физическое обособление земельных участков производится в процессе землеустроительных мероприятий, установления границ и межевых знаков уполномоченными гражданами и организациями в установленном порядке. Юридически земельные участки обособляются путем издания различного рода документов – законов, иных нормативных правовых актов, свидетельств о регистрации права собственности на земельный участок либо земельную долю, лицензий, разрешений на право пользования, заключения договоров аренды, документов, удостоверяющих взаимное согласие на право субъектов РФ об изменении границ между ними, включение в кадастры данных о площадях и размещении категорий земель, предоставлении земельных участков, издания картографических материалов.

 

СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

 

§ 4. Основания возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений

Возникновению, изменению и прекращению земельных правоотношений предшествуют юридические факты – события или действия (бездействие), с которыми право связывает определенные юридические последствия. Эти юридические факты называются основаниями возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений. Они могут носить как правомерный, так и неправомерный характер. Не все события, действия или бездействие относятся к основаниям возникновения, изменения или прекращения земельных правоотношений, а только те из них, которые признаются законодательством таковыми.

Общим основанием возникновения, изменения или прекращения земельных правоотношений являются наличие правовой нормы и действия граждан, совершаемые по собственному волеизъявлению в соответствии с данной нормой. В отдельных случаях наличие закона служит достаточным и единственным основанием для возникновения, изменения или прекращения земельных правоотношений. Это означает, что для их реализации не требуется дополнительных юридически значимых действий. Типичным примером является право общего землепользования граждан, которое осуществляется свободно, т.е. без дополнительных разрешений. Так, граждане имеют право совершать допускаемые законом действия на землях общего пользования в городах, на берегах водоемов общего пользования, землях лесного фонда, не закрепленных в пользование за отдельными гражданами и юридическими лицами, иных землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и общее пользование которыми не ограничено, без специальных разрешений, а лишь в силу соответствующих положений Земельного, Лесного и Водного кодексов, иных нормативных правовых актов. Правомерность такого основания в конкретных случаях определяется на месте в зависимости от того, допустимо ли общее землепользование в пределах данного земельного участка и не требуется ли при этом соблюдение каких-либо особых условий.

Закон также может служить единственным основанием возникновения отношений государственной собственности. В этом случае такие правоотношения возникают по поводу всех земель, не находящихся в собственности граждан и юридических лиц, на основании ст. 214 ГК РФ. На основании закона (поправки к Конституции СССР 1978 г., Основ земельного законодательства, Конституции РФ, Земельного кодекса) в свое время были прекращены отношения исключительной государственной собственности на землю и осуществлен переход к государственной форме собственности. Наличие закона и действия, совершенного в его нарушение (бездействия), достаточно и для возникновения отношений юридической ответственности.

Однако в большинстве случаев возникновение, изменение и прекращение земельных правоотношений требуют соблюдения дополнительных условий. Одним из таких условий является необходимость получения заинтересованными субъектами специальных документов, издаваемых государственными органами и, по сути, удостоверяющих право на совершение определенного рода действий, связанных с землями. Речь идет о государственных разрешительных документах – лицензиях, свидетельствах. Применительно к земле своего рода разрешением на совершение определенных действий служит также договор между заинтересованными субъектами, учитывая, что договоры, предметом которых выступают земельные участки, подлежат санкционированию государством, что реализуется через процедуру государственной регистрации договоров.

В зависимости от права на земельный участок, который желает получить субъект, целей землепользования и категории земель документы, служащие основанием возникновения земельных правоотношений, могут быть различными. Для возникновения права частной собственности физических и юридических лиц помимо наличия соответствующих правовых норм необходимо получение свидетельства о регистрации права собственности. Возникновению права собственности РФ, субъектов РФ, а также муниципальной собственности при разграничении государственной собственности на землю предшествуют включение земельных участков в состав соответствующих категорий земель и утверждение перечней земельных участков Правительством РФ, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности.

Право пользования землями лесного фонда возникает на основании договора аренды участка лесного фонда, договора безвозмездного пользования либо договора концессии участка лесного фонда, заключаемого заинтересованным пользователем с территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством, а также дополнительно лесорубочного билета, ордера или лесного билета, выписываемых лесхозами и другими уполномоченными государственными органами.

Право пользования землями водного фонда приобретается на основании лицензии на водопользование, выдаваемой специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, и договора водопользования, заключаемого в соответствии с лицензией между органом исполнительной власти субъекта РФ и заинтересованным субъектом.

Для возникновения арендных отношений и отношений временного пользования на иных категориях земель не требуется наличие такого сложного комплекта документов, а необходимо лишь заключение договора.

При совершении сделок с землей в большинстве случаев предусматривается заключение договора. К примеру, договор купли-продажи (купчая) является необходимым условием возникновения отношений частной собственности на землю при совершении сделки купли-продажи либо при приобретении прав на земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Также договором оформляется сделка дарения земельного участка и передачи земельной доли в доверительное управление.

При наличии спора по земельному участку основанием возникновения того или иного права служит вступившее в законную силу решение суда.

Земельное законодательство устанавливает различные процедуры издания необходимых государственных разрешительных документов и заключения договоров, которые предусматривают определенную последовательность действий сторон. Соблюдение этой последовательности является обязательным условием признания правомерности приобретенных прав на земельные участки. Действия, совершенные в соответствии с процессуальными нормами земельного права, служат еще одним дополнительным условием возникновения земельных правоотношений.

При всем разнообразии действующих процедур они имеют общие черты.

Выдаче разрешительного документа либо заключению договора с государственными или муниципальными органами предшествует ходатайство заинтересованного субъекта. Если заинтересованных субъектов несколько, а также если земельные участки предоставляются для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов, действует конкурсный или аукционный порядок получения права на земельный участок. К примеру, конкурсный или аукционный порядок передачи права на земельные участки предусмотрен при продаже государственного и муниципального имущества, предоставлении в аренду земельных участков национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, размещении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения радиоактивных материалов. Также преимущественно на торгах (конкурсах, аукционах) предоставляются земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и юридическим лицам в собственность.

Для некоторых видов земельных правоотношений в качестве основания возникновения выступают определенные административные действия. Так, в определенных случаях возникновению отношений собственности либо землепользования должны предшествовать принятие компетентными органами решения о предоставлении земельных участков, принятие федеральных целевых и региональных программ, предусматривающих использование земель для строительства объектов, согласование возможности выдачи разрешительного документа с соответствующими органами.

Земельным законодательством предусматриваются и условия, при которых происходит изменение земельных правоотношений. К примеру, изменение режима земель, связанное с установлением специальных зон вокруг хозяйственных объектов, особо охраняемых территорий, не влечет обязательного изъятия земель, находящихся в частной собственности, однако ограничивает его использование. В пределах охранных зон, создаваемых вокруг заповедников, запрещается деятельность, вредно влияющая на заповедный режим. Загрязнение земель токсичными промышленными отходами, радиоактивными веществами, приведшее к их деградации, также не влечет обязательное изъятие земель у собственников и пользователей, т.е. не прекращает правоотношения собственности и пользования, однако дает государственным органам право временно исключать их из хозяйственного оборота (консервировать). В этом случае изменяются правоотношения собственности или пользования, объектами которых выступают упомянутые земельные участки. Основаниями изменения этих правоотношений являются решения соответствующих государственных органов: в первом случае об установлении охранной зоны, а во втором – о консервации деградированных земель.

Установление права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута) также изменяет правоотношения собственности. Для этого необходимы заключение договора либо решение суда. Соответствующая запись об ограничении пользования земельным участком его собственником вносится в свидетельство о государственной регистрации права частной собственности.

Земельные правоотношения прекращаются при наличии различных случаев и условий, предусмотренных законодательством. Общие основания прекращения прав на земельные участки определены Земельным кодексом РФ (гл. VII) и ГК РФ (гл. 17). Перечень оснований прекращения прав собственности и пользования содержится также в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Водном и Лесном кодексах применительно к землям водного и лесного фондов, в законах Московской области «О порядке прекращения прав на землю на территории Московской области», Саратовской области «О земле», Земельном кодексе Республики Коми применительно к землям соответствующих субъектов Федерации. В связи с принятием нового Земельного кодекса РФ положения законов субъектов РФ применяются в той мере, в какой они не противоречат Земельному кодексу РФ.

В обобщенном виде в число оснований прекращения прав на земельные участки входят добровольный отказ от земельного участка, отчуждение собственником своего земельного участка, использование земли не по целевому назначению, истечение срока пользования, ликвидация юридического лица, смерть гражданина-землепользователя (собственника, владельца), нерациональное использование земель, использование земель способами, приводящими к ухудшению их состояния, неуплата земельного налога, изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд, изъятие земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в государственную или муниципальную собственность в порядке обязательного отчуждения (ст. 3–5 Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»), прекращение трудовых отношений, когда объектом является служебный земельный надел, и некоторые другие.

Следует различать основания, в силу которых права собственности, владения, пользования прекращаются безусловно, независимо от воли участников правоотношений, и основания, при которых прекращение прав возможно, но зависит от взаимного или одностороннего волеизъявления участников.

Основанием безусловного, автоматического, не зависимого от волеизъявления сторон прекращения прав на земельный участок являются истечение срока пользования, смерть гражданина-землепользователя. Также безусловно прекращается право собственности на земельный участок либо земельную долю из земель сельскохозяйственного назначения при возникновении оснований для их обязательного отчуждения. Отказ от земельного участка не влечет безусловного прекращения права на данный земельный участок, потому что такой отказ нередко означает и прекращение обязанностей. Освобождение от обязанностей не может зависеть от собственного усмотрения землепользователя, а нуждается в согласии стороны, предоставившей земельный участок в пользование. Поэтому не просто отказ как одностороннее волеизъявление, а отказ, принятый другой стороной, может служить основанием прекращения права землепользования.

Нарушение правил пользования также не влечет безусловного прекращения права частной собственности, аренды, пользования и иных прав, ибо прекращение прав как мера ответственности может применяться только в случаях, прямо указанных в законе, при наличии к тому веских оснований и в большинстве случаев по решению суда. Подобная же ситуация возникает и при ликвидации предприятия. В этом случае от бывшего пользователя требуется выполнение всех возложенных на него обязанностей, в частности по приведению земельного участка в надлежащее состояние.

Предусматриваются и другие условия прекращения земельных правоотношений, которые появились в земельном законодательстве впервые. Так, право пользования участками лесного фонда, включая земли лесного фонда, может быть ограничено и приостановлено для защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды, историко-культурного и природного наследия, прав и законных интересов граждан.


 

Глава 3. ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

§ 1. Понятие и классификация источников земельного права

Источники права представляют собой форму закрепления общеобязательных правовых норм. Такими формами могут быть правовой обычай, судебный и административный прецедент, нормативный акт и нормативный договор. В силу различных специфических условий развития в правовых системах государств могут существовать все или лишь некоторые из источников права. В зависимости от этого принято различать англосаксонскую и континентальную системы права. В первой, которая действует в Великобритании, США, Канаде, Индии и некоторых других странах, наряду с нормативным актом и договором обычай и судебный прецедент играют важную роль в системе правового регулирования. В странах с континентальной системой права (Европа) обычай и судебный прецедент присутствуют в незначительной степени или отсутствуют совсем. Однако общей тенденцией развития права является усиление роли закона в правовом регулировании общественных отношений.

В российской системе права источниками права являются писаные законы – нормативные акты и нормативные договоры. В качестве источников права признаются также решения Конституционного Суда РФ, а также обычай в случаях, установленных законодательством. Можно сказать, что в России господствует континентальная система права, но при условии, что судебные, арбитражные и административные прецеденты, в том числе обобщенные в постановлениях высших судебных органов, не признаваемые источниками права, практически создают обычаи, традиции судебной, арбитражной и административной практики. Благодаря этому они играют большую роль в правовом регулировании отношений внутри государства, придавая законодательству определенную интерпретацию. В качестве источника права обычай признается Гражданским кодексом. На основании обычая также регулируются отношения по использованию природных ресурсов малочисленными народами на территориях традиционного природопользования.

Тем не менее законодательство играет основную роль. Говоря о законодательстве, следует определить, что в соответствии с общепринятыми взглядами на понятие законодательства в его содержание включаются практически все действующие правовые принципы и нормы. Это не только содержащиеся в законах, но и те, которые существуют в составе подзаконных нормативных актов – постановлениях правительства, решениях местных властей, нормативных актах министерств и ведомств. Это так называемое широкое понятие законодательства, практически совпадающее с понятием права.

Первичным элементом законодательства является нормативный правовой акт, который представляет собой документ, объединяющий совокупность предметно связанных между собой норм. К ним относятся Конституция РФ, законы, кодексы, президентские указы, постановления правительства, ведомственные акты, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные постановления и решения местных органов самоуправления.

Неотъемлемыми атрибутами, признаками каждого нормативного акта являются его наименование и дата, а также указание того, кем он издан. В российской практике за последнее время появилось и такое положение, которое касается обязательного опубликования нормативного акта как условия его юридического признания. Если акт не опубликован, он не должен применяться. Для подзаконных нормативных актов обязательна их регистрация в Министерстве юстиции РФ. Отдельные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти подлежат государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне1. В целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, обеспечения единства правового пространства предусматривается ведение регистра нормативных правовых актов субъектов РФ2.

 

1 См. постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895); приказ министра юстиции РФ от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

2 СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.

 

Для характеристики нормативных актов следует воспользоваться распространенным способом их классификации. Существуют различные способы классификации.

Во-первых, для понимания структуры законодательства необходимо учитывать ранжирование нормативных актов по двум пересекающимся линиям. По одной – законодательство делится на отрасли по критерию предмета правового регулирования: конституционное, гражданское, административное, трудовое, жилищное и т.д. Здесь же выделяется и земельное законодательство. По другой – законодательство делится на уровни, т.е. имеется законодательство федеральное, субъектов Федерации и нормативные акты местных властей. Состав отраслей законодательства на каждом уровне частично определен Конституцией РФ, которая в ст. 71 и 72 устанавливает соответственно исчерпывающий перечень предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Одновременно в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ вне пределов исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ имеют право развивать собственное законодательство, которое может формировать дополнительные отрасли. В соответствии с Конституцией РФ земельное законодательство относится к совместному ведению, что означает право государственных органов Федерации и субъектов Федерации принимать нормативные правовые акты по земельным вопросам. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения также в соответствии с Регламентом Государственной Думы РФ проходят процедуру согласования с субъектами РФ.

Во-вторых, распространена классификация нормативных правовых актов по юридической силе. В этом случае все они делятся на законы и подзаконные нормативные правовые акты. К законам относятся нормативные правовые акты, принимаемые законодательным органом РФ – Федеральным Собранием и законодательными органами субъектов РФ. При этом Конституция РФ и федеральные законы в соответствии со ст. 4 Конституции РФ «имеют верховенство на всей территории Российской Федерации». Они действуют на территории всей страны и обладают высшей юридической силой по отношению к иным нормативным правовым актам. Подзаконные нормативные правовые акты – нормативные правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти. Подзаконные акты принимаются в соответствии и во исполнение закона и включают постановления и распоряжения Правительства РФ, ведомственные акты, акты, издаваемые исполнительными органами субъектов РФ.

Особое место в системе законодательства занимают указы Президента РФ, объявленного в соответствии со ст. 80 Конституции РФ главой государства. Указы, изданные Президентом, не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст. 90). В этом смысле указы Президента РФ по юридической силе стоят ниже федеральных законов и носят подзаконный характер. Но в отличие от нормативных актов Правительства они не носят исключительно исполнительный характер. Сложилась практика, когда указами осуществляется правовое регулирование по вопросам, еще не нашедшим отражения в законе, и их действие продолжается до тех пор, пока по данному вопросу не будет издана норма закона. Легитимность этой практики подтверждена решениями Конституционного Суда РФ. В частности, Конституционный Суд РФ определяет место указов Президента РФ как «восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов»1.

Несмотря на такое ясное предписание Конституционного Суда РФ, принятие закона не означает автоматической отмены либо прекращения действия указов Президента РФ. Известно, что для этого 'Президентом РФ должно быть принято самостоятельное решение в те сроки, которые он сочтет необходимыми, либо вынесено решение Суда, отменяющего соответствующий указ Президента РФ. Пока такие решения не приняты в каждом конкретном случае, сохраняется ситуация юридической неопределенности относительно действия тех или иных положений закона и указов Президента РФ.

Таким образом, основную группу источников земельного права образует законодательство, представленное нормативными правовыми актами, принятыми на всех уровнях государственной власти,

 

1 См. постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.

 

а также местными органами самоуправления, регулирующими земельные отношения. Несмотря на такую кажущуюся ясность, выявление источников земельного права остается довольно сложной задачей. Это в первую очередь связано с определением соотношения системы права и системы законодательства.

Если следовать доктрине, в соответствии с которой эти две системы не совпадают и система законодательства шире, чем система права, то по своей предметной характеристике источниками земельного права являются как земельное законодательство, объединяющее нормативные правовые акты, регулирующие отношения по использованию и охране земель (ст. 3 ЗК), так и нормативные правовые акты, образующие другие отрасли законодательства, но регулирующие в отдельных своих положениях земельные отношения наряду с другими общественными отношениями. Соответственно в части положений, регулирующих общественные отношения, объектом которых выступает земля, земельные участки, их части, земельные доли или права на землю, они также являются источниками земельного права, но остаются в системе своих самостоятельных отраслей законодательства. Так, источником земельного права является лесное законодательство, и в частности Лесной кодекс РФ в части его положений, которые определяют правовой режим земель лесного фонда; водное законодательство, включающее Водный кодекс РФ в части его положений, устанавливающих порядок пользования землями водного фонда. Также источниками земельного права может быть признано аграрное законодательство, представленное, к примеру, Законом «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» в части его положений, регулирующих земельные отношения; гражданское и уголовное законодательство, представленное частично Гражданским и Уголовным кодексами РФ.

Такой подход позволяет относительно ясно разграничить полномочия РФ и субъектов РФ в области регулирования земельных отношений в соответствии с Конституцией РФ. В частности, субъекты РФ, сохраняя право регулировать отношения по использованию и охране земель совместно с РФ (ст. 72 Конституции РФ), не могут принимать нормативные акты, устанавливающие меры уголовной ответственности за земельные преступления, либо регулировать земельные имущественные отношения, в частности связанные с совершением сделок и распоряжением земельными участками. Эти вопросы соответственно являются предметом уголовного и гражданского законодательства и в соответствии со ст. 71 Конституции РФ относятся к исключительному ведению РФ. При этом земельные нормы, включая те, которые определяют порядок распоряжения землями, государственного земельного контроля, содержащиеся в нормативных правовых актах различных отраслей законодательства, образуют единую систему земельного права.

Как уже упоминалось, земельное законодательство входит в соответствии с Конституцией РФ в совместное ведение РФ и субъектов РФ. Порядок принятия федеральных законов и законов субъектов РФ определен в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»1. В нем, в частности, определено, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Кроме того, действует особая процедура принятия федеральных законов, проекты которых должны быть согласованы с органом государственной власти субъектов РФ.

Дальнейшее позитивное развитие земельного законодательства субъектов РФ можно ожидать с учетом полномочий по правовому регулированию земельных отношений, которыми они наделены ЗК, Законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Вторую группу источников земельного права образуют нормативные договоры и соглашения, заключаемые в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Наиболее распространенным и широко известным видом договоров являются договоры и соглашения между РФ и отдельными субъектами РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Соглашения подлежат занесению в реестр соглашений, а также официальному опубликованию в местных средствах массовой информации2. Договоры и соглашения носят комплексный характер,

 

1 СЗ РФ. 1999. № 26, Ст. 3176.

2 См. постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 129 «Об утверждении Положения об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 753.

 

и земельные вопросы затрагиваются в них лишь в самом общем плане. К примеру, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы передает в ведение органов государственной власти г. Москвы предоставление земельных участков, находящихся в собственности Москвы, органам государственной власти. РФ, представительствам субъектов РФ, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в РФ.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Коми не выделяет земельные отношения в качестве отдельного вопроса, а регулирует их в совокупности с другими экологическими отношениями. Здесь предусмотрено, что органы государственной власти Республики Коми по согласованию с органами исполнительной власти РФ в целях реализации предусмотренного Конституцией РФ совместного ведения РФ и Республики Коми в вопросах владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами определяют порядок пользования природными ресурсами и их охраны.

Договоры подписываются Президентом РФ, с одной стороны, и главой исполнительной власти соответствующего субъекта РФ – с другой. Земельные отношения, однако, более детально могут регулироваться в соглашениях, заключаемых в развитие договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и соответствующими субъектами РФ. Соглашения подписываются главами исполнительной власти Федерации и субъекта Федерации и признаются неотъемлемой частью договоров.

К примеру, 18 марта 1998 г. было заключено соглашение между Правительством РФ и Администрацией Красноярского края о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Красноярского края. Данное соглашение разграничивает объекты на федеральные и находящиеся в собственности Красноярского края, определяет порядок закрепления земельных участков за РФ и др.

Единую систему источников земельного права составляют нормативные правовые акты субъектов РФ, многие из которых уже приняли основополагающие законы, комплексно регулирующие земельные отношения.

§ 2. Конституционные основы правового регулирования земельных отношений

Конституция РФ выступает в качестве основополагающего источника практически всех отраслей права. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Кроме федеральной, в пределах соответствующих юрисдикции действуют 21 конституция республик. Предусматривается принятие уставов другими субъектами РФ.

Конституция РФ содержит ряд статей, как прямо, так и косвенно регулирующих земельные отношения. Заметное место в Конституции занимают вопросы собственности на землю (ст. 8, 9 и 36).

Статья 8 Конституции содержит своего рода перечень форм собственности, которые признаются и защищаются в РФ. Этот перечень не законченный, и помимо частной, государственной и муниципальной допускается существование иных форм собственности. Конституция не уточняет, каких, и этот перечень дополняется практикой. К примеру, собственность общественных организаций, создаваемых в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»1, определяется при регистрации как общественная. При этом в общественной собственности не могут быть земли, а лишь товарно-материальные ценности. Данное положение ст. 8 Конституции прямо связано с ч. 2 ст. 9, которая распространяет данный перечень форм собственности на землю и другие природные ресурсы. В ней провозглашено: «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».

Статья 36 Конституции подтверждает возможность иметь в частной собственности землю и уточняет субъектный состав: земля может находиться в частной собственности граждан и их объединений. На основе этой статьи можно говорить о существовании двух видов частной собственности: частной собственности физических и юридических лиц. Частью второй этой же статьи закрепляется право свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей, которое, однако, может быть реализовано в той мере, в какой оно не будет наносить экологического ущерба, а также нарушать права и законные интересы иных лиц. Таким образом, здесь отражен принцип приоритета общественных интересов

 

1 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

 

перед частными. Часть третья ст. 36 устанавливает процессуальные требования, предусматривая, что условия и порядок пользования землей, находящейся в частной собственности, определяются на основе федерального закона.

Правильное толкование данного положения ст. 36 Конституции важно, так как речь идет о распределении нормотворческих полномочий. Практически важно знать, обладает ли Федеральное Собрание РФ исключительным правом регулирования в данной области, или это право принадлежит всем субъектам, обладающим нормотворческими полномочиями (Президенту РФ, Правительству РФ), которые, однако, должны определять порядок пользования землей на основе принятого федерального закона по этому вопросу. Данное положение Конституции получило известность в связи с принятием Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю», подвергшегося критике, в том числе за нарушение Конституции1.

В качестве конституционной основы правового регулирования земельных отношений выступает ст. 42, провозгласившая право граждан на благоприятную окружающую среду и другие экологические права. Учитывая, что земля является составной частью окружающей среды (ст. 1 ЗК), действие данной статьи Конституции распространяется и на земельные отношения. Государство, в свою очередь, обязано обеспечить защиту данного праве, поддерживая благоприятное качество земель, предоставляя имеющуюся достоверную информацию об их состоянии и обеспечивая возмещение ущерба, причиненного здоровью граждан или их имуществу земельным правонарушением. Право граждан на благоприятную окружающую среду дополняется обязанностью каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, провозглашенной ст. 58 Конституции. Данное конституционное положение закрепляет возможность определять обязанности граждан в области охраны земель и обеспечения рационального землепользования.

В ст. 71 и 72 Конституции РФ определены соответственно сферы ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Преимущественно регулирование земельных отношений относится к области совместного ведения, а за РФ остается право управления федеральной собственностью, в том числе земельной, принятие гражданского законодательства.

 

1 См.: Кто сеет семена раздора? // Российская земля. Общественно-политическая газета Аграрной партии. 1996. Апр.

 

При всей кажущейся ясности некоторые положения этих статей, касающиеся земельных вопросов, наводят на размышления. К примеру, ст. 71 Конституции (п. «о») передает в ведение РФ гражданское законодательство, а ст. 72 (п. «к») – земельное. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 130) земля – недвижимое имущество, регулирование отношений по поводу которого осуществляется в рамках гражданского законодательства (ст. 2). Если исходить из такой теоретической позиции, то субъекты РФ не могут регулировать вопросы собственности на землю и другие имущественные земельные отношения. На практике же происходит иначе, и субъекты РФ как в своих основных законах (конституциях, уставах), так и в законодательстве, регулирующем земельные отношения, обращаются к вопросам собственности. По всей видимости, такие действия субъектов РФ выходят за рамки конституционных полномочий.

§ 3. Федеральное земельное законодательство

Федеральное земельное законодательство в широком смысле слова образуют законы и подзаконные нормативные правовые акты, принятые на федеральном уровне. К федеральному земельному законодательству относятся также указы Президента РФ, регулирующие земельные отношения.

Федеральное земельное законодательство развивается достаточно интенсивно, отражая и закрепляя политику государства по реформированию земельных отношений. Уже перестали действовать некоторые федеральные законы, принятые в первые годы политических преобразований в России, – законы о земельной реформе (1990), о собственности в РСФСР (1990). После принятия Конституции РФ в 1993 г. и в несколько изменившихся политических условиях происходит дальнейший рост числа земельных законов и подзаконных нормативных правовых актов. Важным событием в развитии земельного законодательства стало принятие в 2001 г. Земельного кодекса РФ1, а также Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»2, признавшего недействующими ряд законов, в том числе Закон РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу

 

1 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

2 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.

 

земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства».

Земельный кодекс РФ является комплексным кодифицированным федеральным законом, регулирующим значительное разнообразие земельных отношений. Он определяет порядок предоставления и изъятия земельных участков, использования земель гражданами и организациями для строительства, ведения фермерского хозяйства, личного подсобного хозяйства, использования земель, предоставленных в качестве служебных земельных наделов. Здесь содержатся основополагающие нормы, устанавливающие правовой режим различных категорий земель, регулирующие вопросы платы за землепользование, юридической ответственности за земельные правонарушения.

Земельный кодекс восполнил пробелы, возникшие в земельном законодательстве за предшествующие годы, а также создал ряд новых норм. В частности, урегулированы отношения собственности на землю, изменены порядок и условия предоставления земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование, введено понятие делимых и неделимых земельных участков. Важное место занимают положения, предусматривающие основания и порядок прекращения прав на землю, отсутствовавшие в Земельном кодексе РСФСР. В развитие положений ЗК принят Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Этим Законом определены особые условия совершения сделок, возникновения и прекращения прав на сельскохозяйственные угодья и другие сельскохозяйственные земли, находящиеся в собственности или пользовании сельскохозяйственных организаций, фермерских хозяйств, а также граждан, владеющих долями в общей собственности сельскохозяйственных организаций.

Финансовые аспекты земельных отношений развиты в Законе «О плате за землю» 1991 г., пережившем многочисленные изменения. Закон детально определяет порядок исчисления и взимания платежей за использование земель различного целевого назначения, а также распределения полученных средств. Особенностью Закона является то, что он не охватывает все виды земельных плат. Вопросы налогообложения продажи земельных участков, взимания платы за перерегистрацию земельных участков и некоторые другие регулируются отдельно.

Порядок ведения государственного учета земельных участков установлен в Федеральном законе «О государственном земельном кадастре»1. Законом установлен порядок сбора, хранения и предоставления заинтересованным лицам сведений о земельных участках, включая информацию об их состоянии и использовании, местоположении, экономических и качественных характеристиках. Проведение мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, организации территорий и земельных участков регулируется Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»2.

Вопросам охраны земель посвящены Федеральные законы от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»3 и от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»4. В первом детально сформулированы правила по проведению мероприятий, направленных на улучшение земель, установлены требования по государственной экспертизе документации на строительство мелиоративных систем, их паспортизации, мониторингу и учету мелиорированных земель, определен правовой режим использования земель для проведения мелиоративных мероприятий и порядок финансирования мелиорации. Во втором – установлены меры обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении пользователями хозяйственной деятельности. Они включают установление прав и обязанности пользователей по повышению плодородия почв на предоставленных им землях, обязанности Правительства РФ ежегодно готовить Национальный доклад о состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения, порядок государственного нормирования и мониторинга плодородия земель, сертификации почв, агрохимикатов и пестицидов, а также меры государственного контроля за воспроизводством плодородия земель и их рациональным использованием.

Значительное число земельных норм содержится в федеральных законах, регулирующих наряду с земельными также иные разновидности общественных отношений. Первое место среди данной группы законов по объему и значимости правовых норм принадлежит Гражданскому кодексу РФ. Фактически все его статьи, где речь идет о недвижимом имуществе, распространяются на

 

1 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.

2 СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.

3 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.

4 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.

 

соответствующие земельные отношения: гл. 9 «Сделки», соответствующие главы, входящие в Раздел II «Право собственности и другие вещные права», гл. 31 и 32 «Мена», «Дарение», гл. 34 «Аренда», гл. 36 «Безвозмездное пользование», гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда». Гражданский кодекс содержит также гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю», которая с учетом специфики земель как объекта имущественных прав устанавливает специальные правила владения, пользования и распоряжения землей.

Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»1 развивает ст. 72 (п. «м») Конституции РФ о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. В целях такой защиты установлен особый правовой режим жизнедеятельности, в том числе землепользования, в местах проживания малочисленных народов в пределах большого географического региона страны. Такие земли отнесены к категории особо охраняемых территорий, а земельные участки предоставляются малочисленным народам и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование. Правовое регулирование общественных отношений на этих территориях осуществляется не только на основании нормативных правовых актов, но и обычаев малочисленных народов при условии, что они не противоречат законодательству РФ и субъектов РФ.

Основные процессуальные требования, предъявляемые к юридическому оформлению права собственности на землю, а также вопросы организации государственного управления в данной области содержатся в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»2. Закон вносит изменения в порядок регистрации прав на земельные участки, предусматривая, в частности, создание Единого государственного реестра прав и передавая в систему Министерства юстиции РФ полномочия по его ведению.

Эти процессуальные нормы развиты в Федеральном законе от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»3, который устанавливает порядок обра-

 

1 СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.

2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

3 СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.

 

зования федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности на землю.

Правовой режим земель, предоставленных гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, определен в Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»1. Земельные нормы сконцентрированы в гл. III Закона. Закон ориентирован на установление государственного контроля за развитием садоводства, огородничества и дачного хозяйства путем использования таких механизмов, как зонирование территории, регистрация и учет желающих получить земельные участки, определение оснований предоставления и отказа в предоставлении земель и др.

Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»2, заменивший принятый в 1992 г. Закон «О залоге», регулирует порядок ипотеки (залога) недвижимого имущества, включая землю. Глава XI Закона определяет особенности порядка ипотеки земельных участков, хотя за пределами этих особенностей все иные требования Закона в равной степени распространяются на земли. В данном разделе определяются субъекты и объекты ипотеки, установлены ограничения на совершение сделок ипотеки земель, права и обязанности сторон договора ипотеки.

Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»3, не регулируя прямо земельные отношения, может быть также отнесен к источникам земельного права, так как его положения дополняют нормы о правовом режиме земель, используемых для ведения сельского хозяйства. Данный Закон, в частности, устанавливает механизм реализации требования земельного законодательства об обязанности землепользователей эффективно использовать землю, повышать ее плодородие, не допускать ухудшения экологической обстановки.

Особенности правового режима отдельных категорий земель определены в Лесном (1997) и Водном (1995) кодексах, законах «О недрах» (1992), «О сельскохозяйственной кооперации» (1995), «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (2002),

 

1 СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.

2 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.

3 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510.

 

«О Государственной границе Российской Федерации» (1993), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995), «Об основах федеральной жилищной политики» (1992), «О товариществах собственников жилья» (1996), Градостроительном кодексе (1998).

Указы Президента РФ играют важную самостоятельную роль в регулировании земельных отношений. Президент РФ, используя свое конституционное право, издает от своего имени указы и распоряжения. Большинство указов Президента РФ, посвященные вопросам частной собственности на землю, основаны на политике либерализации данного права, расширении и снятии ограничений на реализацию правомочий собственников по распоряжению землями. Одним из наиболее дискутируемых стал Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»1, которым расширены права собственников земельных долей по распоряжению собственностью, а также урегулированы некоторые вопросы предоставления земель для сельскохозяйственных целей.

Наиболее многочисленную группу источников земельного права составляют подзаконные нормативные акты, представленные постановлениями Правительства РФ и ведомственными решениями. По своему назначению они развивают и обеспечивают исполнение отдельных положений законов, поэтому не носят комплексного характера, а являются тематически узкоспециальными.

Небольшое число постановлений Правительства РФ касается вопросов приватизации земель и реализации отношений собственности. Среди них – постановления от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса», постановление Совета Министров – Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503 «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков».

Более значительна роль постановлений Правительства РФ в регулировании исполнения государственными органами функций земельного управления. В развитие Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» были приняты постановления Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от

 

1 СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1026.

 

1 ноября 1997 г. № 1378 «О мерах по реализации Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 (в ред. от 12 марта 1996 г.) «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации», постановлениями Правительства РФ от 12 июля 1993 г. № 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам», от 2 декабря 2000 г. № 918 «Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра» определяются содержание и порядок выполнения контрольных и учетных функций государственных органов.

Постановление Правительства РФ от 1 марта 2001 г. № 154 «Об утверждении Правил государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения» обеспечивает исполнение федеральных законов «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и «О государственном земельном кадастре».

В связи с принятием Земельного кодекса РФ в 2001 г. следует ожидать дальнейшего расширения земельного законодательства. Кроме того, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» Президенту РФ и Правительству РФ надлежит в трехмесячный срок привести свои нормативные правовые акты и заключенные с субъектами РФ договоры в соответствие с Земельным кодексом РФ. Сроки исполнения этой обязанности уже нарушены. Продолжают действовать прежние подзаконные акты, хотя они применяются в той степени, в какой не противоречат федеральному законодательству, т.е. ЗК.

Серьезной проблемой развития земельного законодательства, а также других отраслей законодательства, регулирующих земельные отношения, стал рост числа коллизионных норм. Такие коллизии возникли относительно прав собственности на земли сельскохозяйственного назначения государственных унитарных предприятий и некоторых других организаций, ипотеки, права собственности и права аренды.


 

Глава 4. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ

§ 1. Современная земельная реформа

С образованием России как независимого государства новой демократической властью разрабатывается и претворяется в жизнь радикальная экономическая реформа. Ее основу составляет идея крупномасштабной денационализации государственной собственности, означающая передачу принадлежащих государству объектов в собственность граждан и негосударственных организаций.

Важнейшей частью экономических преобразований стала земельная реформа, воплотившая идею приватизации земель, отказа от исключительной государственной собственности и перехода к множеству форм собственности. В первую очередь земельная реформа коснулась аграрного сектора и сельскохозяйственных земель. В этой области политическое руководство пошло по пути капитализации сельского хозяйства, реставрации отношений частной собственности, существовавших в дореволюционной России и принятых во многих развитых капиталистических странах. В дальнейшем негосударственные формы собственности вошли в практику земельных отношений применительно к другим категориям земель. В содержание земельной реформы вошли также мероприятия по созданию муниципальной собственности, определению правового режима и разграничению государственной собственности.

Особый характер земельная реформа приобрела применительно к сельскому хозяйству. Развитие процесса приватизации земель в данной области занимало и продолжает занимать ключевое место. Ее идея заключалась в реализации политики расформирования 27 тыс. колхозов и совхозов России и передачи их земель на праве частной собственности сотням тысяч мелких крестьянских хозяйств. Считалось, что индивидуальная форма ведения сельского хозяйства создаст конкурентную среду, способную обеспечить рост сельскохозяйственного производства. Право частной собственности в этом случае выступает в качестве гаранта стабильности и способно стимулировать заинтересованность сельскохозяйственного производителя бережно относиться к земле и рационально ее использовать.

Правовую основу земельной реформы составил блок законов и подзаконных актов, призванных придать законный характер предпринимаемым реформам. Принятые в начале 90-х гг. законы «О земельной реформе», «О собственности в РСФСР», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и Земельный кодекс РСФСР образовали первоначальный правовой фундамент земельной реформы. Важную роль для формирования приватизации земель сыграли указы Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» (1991), «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (1993)1, «О реализации конституционных прав граждан на землю» (1996).

Важную роль в реализации политики приватизации земель колхозов и совхозов, а также земель, предназначенных для садоводства, огородничества, индивидуального жилищного строительства, сыграл Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»2. В соответствии с Указом ставилась задача в 1992 г. провести полную реорганизацию всех колхозов и совхозов, предоставив их членам и работникам право получать земельную долю в частную собственность для создания крестьянских хозяйств и осуществления некоторых других видов индивидуального землепользования. Для реорганизации, выделения и приватизации земельных долей максимально снимались административные препятствия и устанавливался льготный режим. Так, были предусмотрены предоставление земельной доли бесплатно, ее выделение без согласия коллектива или администрации колхоза или совхоза. Для ведения фермерского хозяйства и других видов индивидуального землепользования допускалось предоставление земель в лесах 1-й группы, разрешалось свободное распоряжение земельной долей, включая ее залог. Была предусмотрена ответственность руководителей хозяйств за задержку с выделением доли. В настоящее время Указ потерял свое практическое значение, так как по большинству своих положений противоречит действующим федеральным законам.

 

1 САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.

2 ВВС РСФСР. 1992. № 1. Ст. 53.

 

Однако вскоре становится ясно, что переход на единоличное крестьянское хозяйство в процессе реорганизации колхозов и совхозов – дело намного более трудное, чем предполагалось. К началу лета 1992 г. семейные фермы владели не более чем 3% сельскохозяйственных земель. За летний период не был ликвидирован ни один из 27 тыс. колхозов и совхозов, которые в нарушение Указа не прошли перерегистрацию, сохранив прежнюю форму хозяйствования. По итогам 1992 г. колхозы и совхозы оказались доминирующими производителями товарной сельскохозяйственной продукции, хотя действовали в крайне неблагоприятных условиях. Почти все они оказались банкротами из-за реформы цен и отмены бюджетных субсидий, а также вследствие фантастической инфляции.

Ожидания высокой эффективности крестьянских хозяйств не оправдались. В 1992 г. они производили только 0,5% продовольственной продукции страны, значительно отставая от производительности личных подсобных хозяйств членов колхозов и работников совхозов. Только немногим более 3 тыс. ферм оказались способными вести товарное производство. Около 1% фермеров вообще не засеяли выделенные им земельные участки, хотя израсходовали полученные в банке кредиты. Государство оказалось неспособным предоставить фермерам обещанную и необходимую финансовую и техническую поддержку. Вся система жизненных условий в сельской местности не приспособлена к быстрому преобразованию колхозов и совхозов в частные крестьянские хозяйства: жилье, снабжение, коммуникации рассчитаны на крупные сельскохозяйственные предприятия. В этих условиях приватизация земель колхозов и совхозов не происходит. Не была разработана в достаточной степени и правовая основа реформ, необходимая для юридического оформления права частной собственности на земельную долю. Не выдавались свидетельства о праве собственности, не была разработана процедура выделения земельной доли в натуре (на местности). Действовавшим на тот момент законодательством не предусматривалось существование такого организационного образования, как колхоз или совхоз. В результате все они оказались вне закона.

Такое положение потребовало внести коррективы в реализацию земельной реформы. Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» колхозам и совхозам разрешалось сохранить прежнюю форму хозяйствования при условии перерегистрации1.

Данное постановление и некоторые другие решения, связанные с поддержкой сельскохозяйственного производителя, в определенной степени стимулировали процесс преобразований в деревне. К середине 1993 г. прошли перерегистрацию более 20 тыс. колхозов и совхозов, а 7 тыс. заявили о своем желании сохранить прежнюю форму хозяйствования. Число крестьянских хозяйств выросло, достигнув к началу 1996 г. 280 тыс. Вместе с тем их эффективность оставалась низкой. Лишь в отдельных регионах максимальный объем занимаемых фермерскими хозяйствами земель достигал 7%.

Но и эти меры оказались недостаточными для перехода от коллективных преимущественно к индивидуальным формам ведения сельского хозяйства. Уже в 1994 г. развивается и набирает силу процесс распада фермерских хозяйств. В 1995 г. на 100 вновь созданных приходилось 96 распавшихся. Около 7 млн га сельскохозяйственных земель были не востребованы. Треть земель, находящихся в распоряжении фермеров, пустует, брошена, заросла сорняками. Импорт сельскохозяйственной продукции достиг 40%. В качестве главной причины назывались общие кризисные процессы в экономике страны. Для решения проблемы акцент делается на усилении рыночных отношений, включая развитие отношений купли-продажи земельных участков, формирования рынка земель, практического внедрения залоговых отношений.

Некоторые признаки стабилизации в развитии фермерских хозяйств наметились к концу 90-х гг. К 2000 г. падение их числа остановилось на уровне 260 тыс. Вместе с тем фермерские хозяйства и поныне не конкурируют ни с сельскохозяйственными предприятиями, ни даже с подсобными хозяйствами населения, поставляя на рынок лишь 3% от общего объема продукции сельского хозяйства.

К этому же времени нарастают проблемы с дальнейшим развитием сельскохозяйственных организаций, когда в результате непродуманного перераспределения земельных долей оказался блокированным процесс перехода прав на сельскохозяйственные земли наиболее эффективно работающим производителям. Значительная часть земельных долей оказалась в собственности лиц, не способных вести товарное производство, – пенсионеров, работни-

 

САПП РФ. 1992. № 12. Ст. 931.

 

ков социальной сферы. Многие земельные доли уже перешли наследникам, которые в силу разных причин не работают в сельском хозяйстве и не передают свои земельные доли заинтересованным лицам. Решить эту проблему призван Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Более спокойно проходило реформирование земельных отношений в области садоводства, подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства. К 1996 г. число граждан, имеющих на праве частной собственности земельные участки, предоставленные для вышеуказанных целей, достигло 40 млн. Такое положение можно объяснить отсутствием необходимости в данном случае перераспределения земель, требующего введения новых сложных правовых механизмов и отличающегося высокой степенью конфликтности. Приватизация земель для ведения садоводства, огородничества, дачного и подсобного хозяйства, а также индивидуального жилищного строительства, особенно на первых порах, была связана преимущественно с документальным переоформлением ранее предоставленных гражданам для этих целей земельных участков. Просто один и тот же садовод из землепользователя в результате такого переоформления становился собственником. Его земельный участок не изымали, не делили и не передавали другим лицам, как это происходило с землями колхозов и совхозов.

Не без трудностей развивается процесс образования муниципальной собственности. Хотя Конституция РФ и ЗК РСФСР продекларировали право муниципальной собственности на землю, вплоть до принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 условия и порядок ее образования не были установлены. На практике муниципальная собственность все же формировалась явочным порядком, когда местные органы самоуправления единолично объявляли землю муниципальной собственностью либо на основе различного рода договоренностей с соответствующими субъектами РФ. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внес некоторую определенность в вопросы об образовании муниципальной собственности, предусмотрев, что органы государственной власти РФ на основании законов регулируют порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную, а органы государственной власти субъектов РФ регули-

 

1 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

 

руют порядок передачи и передают объекты собственности субъектов РФ в муниципальную собственность. Определенные пробелы в законодательстве, особенно связанные с процедурой формирования муниципальной собственности, сняты принятыми в 2001 г. ЗК и Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю».

Пройдя десятилетний путь радикальных изменений земельных отношений, Россия продолжает жить в условиях земельной реформы. Мероприятия на краткосрочную перспективу по дальнейшему реформированию земельных отношений определены в Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999–2002 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694. В соответствии с Постановлением Россия прошла лишь первый этап земельных преобразований, связанный с принципиальными, глубинными изменениями в формах собственности на землю. Целью следующего этапа провозглашено повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения инвестиционного и производительного потенциала земли, превращение ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста.

§ 2. Право собственности на землю. Формы, виды, содержание

Земельная реформа дала толчок и создала условия для интенсивного развития не столь значимого прежде института права собственности на землю. Главной причиной такого развития стало появление в системе правоотношений собственности нескольких форм права собственности, заменивших исключительную государственную собственность на землю. Институт права собственности приобретает особое значение как в теории, так и в практике земельного права.

Важным моментом в развитии данного института стало юридическое признание земли, собственно как и других природных объектов, недвижимым имуществом. В результате земля была включена в категорию объектов гражданских правоотношений. Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»1 подтверждает такую трансформацию, установив, что от-

 

1 САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.

 

ныне все сделки с земельными участками регулируются гражданским законодательством. Одновременно все же было признано, что юридически земля не теряет своей связи с природой, оставаясь одновременно объектом земельных и других экологических правоотношений. Предусмотрено, что регулирование сделок с землей гражданским законодательством осуществляется с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства.

Действие этой юридической формулы еще раз подтверждено в ЗК, который в ст. 3 предусматривает, что имущественные отношения, в том числе отношения по совершению сделок с земельными участками, регулируются гражданским законодательством. При этом приоритет отдан земельному и экологическому законодательству, а также специальным федеральным законам, которые своими нормами могут устанавливать иные требования и порядок реализации имущественных отношений.

Таким образом, земля приобрела сложный правовой статус, став недвижимым имуществом особого рода, в котором сочетаются черты природного объекта и товарно-материальной ценности. Это означает, что земля теперь является объектом не только земельных, но и гражданских отношений. Соответственно стирается грань между земельным и гражданским отраслями права, которые теперь претендуют на одну и ту же сферу правового регулирования, создавая в правовом регулировании отношений собственности на землю немало неясных и даже конфликтных ситуаций.

Признание земель недвижимым имуществом является формальным основанием для включения права собственности на землю в категорию вещных прав и распространения на данную область подходов, принципов и решений, применяемых к отношениям собственности на имущество в целом. В частности, содержание права собственности на землю составляют правомочия владения, пользования, распоряжения (ст. 209 ГК). Все три правомочия имеют ясно выраженный физический и юридический аспект. В первом случае речь идет о возможности собственника – обладателя этих правомочий физически, т.е. своими действиями, осуществлять владение, пользование и распоряжение физически обособленным земельным участком, принадлежащим ему на праве собственности. В юридическом смысле правомерность этих действий подтверждается в индивидуальных юридически значимых документах.

Право владения означает право собственника обладать земельным участком, т.е. беспрепятственно входить на участок, находиться на нем, держать под контролем земельный участок, включая право не допускать на него иных лиц. Право пользования предполагает возможность собственника извлекать пользу из земельного участка для удовлетворения различных собственных материальных и нематериальных потребностей, Право распоряжения, или право определять юридическую судьбу земельного участка, включает право отчуждать земельный участок путем совершения сделок купли-продажи, мены, дарения, право передавать земельный участок в пользование, в некоторых случаях в доверительное управление, передавать по наследству, а также право залога. Новеллой земельного законодательства служит появление обязанности произвести отчуждение земельного участка либо доли в праве общей собственности, т.е. совершить обязательную земельно-правовую сделку. Условия такого отчуждения установлены ст. 5 Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Все три правомочия юридически существуют как единство и закрепляются за соответствующими субъектами в виде права собственности на основании различных государственных нормативных и ненормативных актов. Наличие документа, удостоверяющего право собственности, является юридическим основанием для реализации любого правомочия собственности. К примеру, свидетельства о государственной регистрации права собственности на земельный участок достаточно для того, чтобы собственник мог входить на участок и находиться на нем, использовать его для разрешенных целей, а также продавать или иным образом отчуждать земельный участок.

Правомочия владения, пользования, распоряжения составляют содержание и других вещных прав, к которым гражданское законодательство относит также право пожизненного наследуемого владения землей, право постоянного (бессрочного) пользования и сервитуты (ст. 216 ГК). Однако они существуют в ограниченном объеме.

Право собственности не означает обязанности собственника всегда самому владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему земельным участком. По своему желанию и в соответствии с требованиями закона он имеет право передать часть своих правомочий другим лицам. При передаче отдельных правомочий собственник ограничивает свое право собственности, но не теряет его. Так, собственник может передать свой земельный участок другим лицам в пользование, ограничив тем самым свои правомочия владения и пользования. В определенных случаях возможна передача несобственникам некоторой части правомочий распоряжения, за исключением отчуждения права собственности помимо воли собственника.

Земельное и гражданское законодательство исходит из принципа ограниченности свободы действий и усмотрения собственника по владению, пользованию и распоряжению земельной собственностью. Данный принцип основан на понимании того, что право собственности существует наряду с другими правами и интересами общества, государства, граждан и должно уравновешиваться с ними. Применительно к частной собственности данный принцип зафиксирован в Конституции РФ, ч. 2 ст. 36 которой гласит: «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».

Действующее земельное законодательство исходит из идеи отказа от права исключительной государственной собственности, реализующего монополию государства на землю, и его замены множеством форм собственности.

Полного, законченного перечня форм собственности на землю не существует. В регулировании этого вопроса используется гибкий подход, в соответствии с которым допускается установление любых форм собственности. Не существует ни обязательного минимума, ни обязательного максимума. Статья 9 Конституции РФ предусматривает: земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Используемое сослагательное наклонение в формулировке статьи, а также допустимость иных форм собственности, как представляется, придают ст. 9 Конституции широкий смысл, позволяющий решать вопрос о формах собственности, не будучи связанными жесткими временными, территориальными и иными критериями.

На практике представлены все три перечисленные в Конституции РФ формы собственности на землю:

государственная,

муниципальная,

частная.

Степень правовой разработанности каждой различается, что свидетельствует о том, что институт права собственности на землю находится на стадии формирования и не достиг своего полного развития.

§ 3. Право государственной собственности на землю

Право государственной собственности означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения государству. Государство как субъект права государственной собственности представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности.

Учитывая федеративное устройство России и существование двух уровней государственной власти, предусматривается, что право государственной собственности существует в виде:

федеральной собственности и

собственности субъектов РФ (субъектной).

На каждом уровне правомочия владения, пользования и распоряжения распределены между законодательными органами, соответствующими министерствами и ведомствами и реализуются через систему государственных полномочий и функций управления.

Объектом права государственной собственности выступают индивидуально обособленные земельные участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований (ст. 214 ГК). Государственной земельной собственности принадлежит ведущее место. Государственные земли наиболее обширны по площади1, имеют наиболее существенную экономическую и экологическую значимость. На государственных землях размещается большинство промышленных предприятий, подавляющее большинство земель особо охраняемых территорий находится в государственной собственности.

С развитием права государственной собственности связывается сложная проблема ее разграничения на право федеральной и право субъектной собственности. Проблема возникла из-за существовавшей длительное время недостаточно ясно выраженной позиции государства относительно того, каким образом осуществить разграничение. Использовались два подхода, С одной стороны, предусматривалось проведение жесткого разграничения права го-

 

1 По данным государственного земельного учета, на 1 января 2001 г. в государственной и муниципальной собственности находится 92,4% земельного фонда РФ. В отсутствие закона о разграничении государственной собственности учесть раздельно эти земли не представляется возможным // Государственный национальный доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2000 г. М., 2001. С. 42.

 

сударственной собственности физически, по объектам, а также юридически. С другой – разграничение права государственной собственности одновременно предусматривалось путем разграничения предметов ведения и полномочий по управлению земельными правоотношениями между государственными и субъектными органами государственной власти без физического разграничения самих земель и соответствующего закрепления самостоятельных прав собственности РФ и субъектов РФ.

Политическая поддержка первого подхода выражена в решении Правительства РФ и Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране, которое предусматривает разграничение права собственности на объекты недвижимости, включая земельные участки, между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления1.

Данный подход реализован при определении правового режима некоторых категорий земель. Так, Водный кодекс РФ исходит из порядка разграничения водных объектов и соответственно земель водного фонда на федеральные и субъектные по установленным критериям. На основании Лесного кодекса РФ лесной фонд объявлен федеральной собственностью при условии передачи части лесного фонда в собственность субъектов РФ в соответствии с федеральным законом.

Одновременно Водный и Лесной кодексы независимо от фактического разграничения устанавливают порядок согласованного совместного вынесения решений по вопросам правового режима соответствующих земель. В развитие Лесного кодекса не было принято ни одного решения относительно признания участков лесного фонда субъектной собственностью. Водные объекты частично разграничены путем объявления некоторых наиболее крупных водоемов федеральной собственностью, однако не охватывают все водные объекты, правовой статус которых остается недостаточно определенным.

При этом независимо от того, какие действия будут предприняты в этой области, оба закона предусматривают участие государственных органов обоих уровней в управлении собственностью. Целесообразность физического проведения разграничения в этом случае, равно как и юридического оформления прав двух субъектов, ставится под сомнение.

 

1 Российская газета. 1998. 17 нояб.

 

Данное противоречивое положение порождает интересную ситуацию, когда наряду с федеральной и субъектной собственностью на землю легально, но вне закона существует еще один вид права государственной собственности – право некой «общей» (не разграниченной физически и юридически) государственной собственности. Таким образом, сам термин «право государственной собственности» приобретает двойное значение. Он используется как родовое понятие, обозначая одну из форм собственности, а также наименование одного из разновидностей собственности государства – государственной (неразграниченной) собственности на землю.

Политика государства по отношению к праву государственной собственности не приобрела необходимой ясности даже с принятием в 2001 г. Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» и Земельного кодекса РФ. С одной стороны, был установлен порядок разграничения государственной собственности на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную и тем самым определен курс государства на разграничение собственности. С другой – положение о том, что право собственности соответствующих субъектов возникает с момента государственной регистрации этого права, поставило государственную и муниципальную собственность вне закона до тех пор, пока это право не будет зарегистрировано. Такое же жесткое положение о государственной регистрации права собственности, в том числе государственной формы собственности, как основании его возникновения содержится и в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». До этого момента также вряд ли можно признать распорядительные действия с земельными участками со стороны государства (к примеру, передача в частную собственность, пользование и т.д.) легитимными.

Одновременно можно предположить, что Земельный кодекс прояснил вопрос с видами государственной собственности. В частности, ст. 16–18 ЗК соответственно указывают на три вида собственности: государственную, федеральную собственность на землю, а также собственность субъектов РФ. На основании этих статей можно считать, что до тех пор, пока государственная собственность не разграничена между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, на нее распространяется право государственной (т.е. той самой «общей», но неразграниченной) собственности с особым правовым режимом. Во-первых, эти земли потенциально являются объектом разграничения прав собственности. Во-вторых, можно предположить, что право государственной собственности возникает автоматически по отношению ко всем земельным участкам, не находящимся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, на основании ст. 16 ЗК и ст. 214 ГК, в том числе по отношению к неразграниченным земельным участкам, а не с момента государственной регистрации права. В отличие от этого право федеральной собственности на землю и право собственности субъектов РФ возникает на основании признания их таковыми федеральными законами, при разграничении государственной собственности на землю либо в порядке приобретения земель в собственность РФ или субъектов РФ соответственно. В последнем случае речь идет о порядке изъятия (выкупа) земель для государственных нужд и порядке конфискации земель. Право собственности субъектов РФ на сельскохозяйственные угодья возникает также в порядке изъятия земель в государственную собственность, т.е. обязательного отчуждения земель, установленного Законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Другими чертами правового режима государственных земель (включая государственные, федеральные земли и земли субъектов РФ) является право соответствующих органов передавать эти земли физическим и юридическим лицам в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование.

Землепользование осуществляется в соответствии с целевым назначением и разрешенным пользованием. Землепользование является платным.

Предусмотрено, что управление федеральной и субъектной собственностью осуществляется соответственно органами государственной власти РФ (ст. 71 Конституции) и субъектов РФ, хотя пока в большинстве случаев принцип раздельного управления не реализуется.

§ 4. Право муниципальной собственности на землю

Право муниципальной собственности на землю – правомочия владения, пользования, распоряжения земельными участками, принадлежащие муниципальному образованию. На территории РФ примерно 14,5 тыс. муниципальных образований. От имени муниципального образования полномочия собственника реализуют органы местного самоуправления (ст. 125, 215 ГК). В этом качестве органы местного самоуправления имеют право предоставлять земельные участки во временное и постоянное владение и пользование (бессрочное) физическим и юридическим лицам, аренду, собственность физических и юридических лиц и совершать иные сделки1.

Объектами права муниципальной собственности являются земельные участки, переданные РФ или субъектами РФ в муниципальную собственность, либо на основании законов РФ и субъектов РФ, при разграничении государственной собственности на землю. Кроме этого, муниципальная собственность возникает в порядке изъятия (выкупа) земельных участков для муниципальных нужд, изъятия в муниципальную собственность, конфискации земельного участка у граждан и организаций, либо в порядке признания недвижимой вещи бесхозяйной (ст. 53 ЗК, ст. 225 ГК).

В муниципальной собственности могут находиться земельные участки, расположенные как на территории, т.е. в границах, муниципальных образований, так и за их пределами.

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Порядок установления и изменения границ муниципальных образований определяется законами соответствующих субъектов РФ. В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, как в границах муниципальных образований, так и за их пределами. Передача земель в муниципальную собственность не влечет автоматического изменения границ муниципальных образований, за исключением случаев, когда это прямо не предусмотрено законами субъектов РФ. Это означает, что то или иное муниципальное образование может иметь в собственности земли на территории другого муниципального образования.

Особый порядок формирования муниципальной собственности установлен для городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга. Право муниципальной собственности в этих

 

1 См. ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 19 ЗК.

 

городах возникает при передаче земельных участков из собственности Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов. Образование муниципальной собственности в порядке разграничения государственной собственности на землю не допускается.

В отличие от государственной муниципальная собственность не делится на виды. Она едина. Управление муниципальной земельной собственностью возложено на местные органы, в структуре которых создаются подразделения, отвечающие за содержание и регулирующие использование земель, занятых автомобильными дорогами, контроль за использованием земель, благоустройство и озеленение территории и др.

Основное назначение муниципальных земель – обеспечение проживания, работы и отдыха населения. Муниципальные земли преимущественно относятся к категории земель поселений, за исключением земель, расположенных за их чертой. Основные площади муниципальной собственности относятся к землям общего пользования и используются гражданами для прохода, проезда, размещения необходимых объектов общего пользования. Другие категории земель могут закрепляться за индивидуальными землепользователями.

Допускается приватизация муниципальных земель. Условия приватизации определяются местными органами самоуправления в порядке, установленном ЗК. Средства от продажи муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет. Не допускается приватизация земель общего пользования в поселениях1.

§ 5. Право частной собственности на землю. Общая собственность

Право частной собственности означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения земельными участками либо долями в общей собственности отдельным конкретным физическим или юридическим лицам, которые выступают субъектами права частной собственности на землю.

Соответственно по субъектам право частной собственности делится на два вида: право частной собственности физических лиц

 

1 См. постановление Совета Министров – Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503 «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков» // САПП РФ. 1993. № 23. Ст. 2114.

 

и право частной собственности юридических лиц. Российское земельное законодательство максимально расширяет круг физических и юридических лиц – субъектов права частной собственности и включает в их число граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, отечественные, иностранные, международные организации, совместные предприятия, общественные организации и др. Вместе с тем право частной собственности иностранных физических и юридических лиц существенно ограничено. Иностранные граждане не могут быть собственниками земель, предоставляемых для ведения садоводства и огородничества, фермерского хозяйства, других земель сельскохозяйственного назначения не могут быть собственниками земельных долей. Имеются и другие ограничения. Так, иностранные граждане и юридические лица, а также лица без гражданства не могут обладать на праве собственности земельными участками на приграничных территориях, а приобретают право частной собственности на землю на разрешенных для этого территориях только за плату.

Объектами права частной собственности выступают земельные участки лишь некоторых категорий земель. Наиболее либерален в этом смысле правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, приобретение права частной собственности на которые фактически не ограничивается. Любые земли сельскохозяйственного назначения могут быть приобретены в частную собственность в пределах установленных предельных размеров. В отличие от этого, право частной собственности не может быть установлено на земли лесного фонда, земли, занятые объектами обороны, земли общего пользования в поселениях и некоторые другие (ст. 27 ЗК). В частной собственности в настоящее время находится незначительная площадь – всего 7,6% всех земель. При этом на долю граждан приходится около 82% этих площадей. Земельные участки, находящиеся в частной собственности, могут использоваться только для установленных целей, указание на которые содержится в правоустанавливающих документах – свидетельствах о регистрации права частной собственности. Они могут включать использование земель для ведения фермерского хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного строительства, предпринимательской деятельности. Земельные участки могут передаваться их собственниками другим лицам во временное пользование, аренду либо отчуждаться путем совершения сделок купли-продажи, наследования, дарения, мены, передачи в качестве взноса в уставные фонды, могут быть предметом залога. Собственники могут также добровольно отказаться от своего земельного участка либо могут объединить его с земельными участками других собственников для создания общей собственности.

Правомочия владения, пользования, распоряжения могут быть ограничены государством. Так, Федеральным законом от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»1 запрещается залог сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств. В этом случае речь идет о запрете на залог права собственности. Залог права аренды допускается без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды не предусмотрено иное (ст. 22 ЗК). Земельные участки, находящиеся в частной собственности, могут быть изъяты для государственных и муниципальных нужд в установленном порядке и при условии компенсации их стоимости. В определенных случаях правонарушений в порядке конфискации собственник может быть лишен права собственности в соответствии с судебным решением без компенсации. На части земельного участка может быть установлен публичный либо частный сервитут.

На лиц, имеющих земельные участки на праве частной собственности, возлагается ряд обязанностей. Они должны своевременно платить земельный налог, осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать требования градостроительных регламентов, своевременно приступать к использованию земельного участка, эффективно использовать землю в соответствии с целевым назначением и др. (ст. 40, 42 ЗК).

Право частной собственности возникает в результате различного рода сделок – купли-продажи земельных участков, приватизации, мены, дарения, наследования, ипотеки, приобретения права собственности на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности (приватизации). Право частной собственности удостоверяется свидетельством о государственной регистрации права частной собственности, выдаваемым учреждениями юстиции. Право частной собственности возникает с момента такой регистрации2.

 

1 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.

2 См. Порядок купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков, утв. постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503.

 

Право общей собственности на земельные участки означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения конкретным земельным участком двум и более индивидуально определенным физическим и юридическим лицам, которые выступают сособственниками.

Общая собственность существует в виде долевой или совместной. В первом случае каждому сособственнику определяется и фиксируется в соответствии с персональным регистрационным документом (свидетельством о регистрации права собственности) его доля. Во втором случае доля каждого не определяется (ст. 244 ГК).

Объектами права общей собственности выступают земельные участки, образуемые путем добровольного объединения гражданами или юридическими лицами принадлежащих им на праве частной собственности земельных участков (долей). Хотя в большинстве случаев возникновения общей собственности действует принцип добровольного выбора, в некоторых случаях право общей собственности является единственной альтернативой. К примеру, при выделении земельного участка садоводческим или огородническим объединениям граждан за плату земельный участок предоставляется первоначально в совместную собственность членов такого объединения с последующим предоставлением земельных участков в собственность каждого члена. В кондоминиумах общее имущество, включая прилегающие к обслуживающим объектам земельные участки в установленных границах, находится в общей долевой собственности домовладельцев.

Право общей долевой и совместной собственности удостоверяется свидетельством о регистрации права собственности на часть земельного участка (долю) в общей собственности, выдаваемым каждому собственнику отдельно. Право общей совместной собственности удостоверяется свидетельством о регистрации права, оформляемым в соответствии с Законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Земли, находящиеся в общей долевой и совместной собственности, используются для различных целей: ведение сельского хозяйства, предпринимательская деятельность, использование земель для размещения объектов жилой и нежилой постройки. Владение и пользование земельным участком, находящимся в общей собственности граждан, осуществляется сообща.

Содержание правомочия распоряжения различно для общей совместной и долевой собственности. При долевой собственности собственник обладает независимым правом распоряжения своей долей. Он может передавать свою долю в пользование другим пользователям, продать, заложить, передать ее по наследству и совершать другие сделки, связанные с отчуждением земель с учетом установленных законодательством ограничений и по соглашению всех ее участников. При этом такие участники обладают преимущественным правом покупки доли. Во многих случаях ограничением правомочия распоряжения является требование о выделении земельной доли в натуре при совершении определенных действий по распоряжению земельным участком. Так, в аренду может быть передана лишь физически обособленная часть общей земельной собственности. Ипотека может быть установлена только на принадлежащую гражданину земельную долю, выделенную в натуре (ст. 62 Закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)»). При невозможности выделения земельной доли в натуре собственник не может заложить ее, передать в аренду, а имеет право только на компенсацию. Имеются и другие ограничения.

При совместной собственности сособственники обладают равными правами собственности на весь земельный участок. Каждый из них по согласию всех других участников вправе совершать разрешенные сделки со всем земельным участком либо его частью, а также иным образом распоряжаться им. При совершении таких действий согласие других участников предполагается и специального удостоверения в форме договора или иной форме для совершения распорядительных действий не требуется.

Особые дополнительные правила установлены для оборота долей в праве общей долевой собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Так, кроме универсальных сделок собственники земельных долей могут передать свою долю в доверительное управление. Передача земельного участка в доверительное управление не влечет перехода права собственности к доверительному управляющему. Порядок пользования и распоряжения земельным участком, переданным в доверительное управление, определен гл. 53 ГК.


 

Глава 5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ЗЕМЕЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

§ 1. Понятие и общая характеристика государственного земельного управления

Государственное земельное управление – часть управленческой деятельности государства в целом. Одновременно специфика земельных правоотношений придает государственному управлению в данной области особенные черты, отражающиеся на содержании функций государственного управления, системе и структуре государственных органов.

Следуя теории административного права, по своему изначальному смыслу «государственное управление означает управление, осуществляемое государством»1. Из этого определения следует, что субъектом отношений государственного земельного управления, с одной стороны, всегда выступает государство, представляемое соответствующими государственными органами либо иными органами и организациями, которым переданы (делегированы) государственные полномочия. С другой стороны, участниками правоотношений государственного земельного управления выступают граждане, государственные и негосударственные организации. Отношения между государственными органами, с одной стороны, физическими и юридическими лицами – с другой, урегулированные нормами права, именуются управленческими. Государственные органы при этом выступают в качестве выразителя функций управления, а вторая сторона подвергается управленческому воздействию государства.

Государство не является единственной управляющей системой. Упорядочением земельных отношений занимаются также общественные, т.е. негосударственные, организации. Особая роль в управлении общественными земельными отношениями принадлежит местным органам самоуправления, не входящим в систему органов

 

1 Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 6.

 

государственной власти. В процессе трудовых отношений на предприятиях осуществляется производственное управление, задача которого – обеспечить организацию производственного процесса в соответствии с установленными требованиями законодательства, в том числе земельного. Однако в отличие от общественного, муниципального и производственного государственное земельное управление опирается на публичную власть, распространяющуюся на все общество и его отдельных членов.

В теории административного права различают понятие государственного управления в широком и узком смыслах. В широком смысле под государственным управлением подразумевается деятельность всех ветвей государственной власти по регулированию поведения людей установленными методами. В таком понимании к государственному управлению относится регулирующая деятельность законодательных, исполнительных и судебных органов. В узком смысле понятие государственного управления означает деятельность лишь исполнительных государственных органов, нацеленная на обеспечение исполнения законодательства. Именно в таком узком смысле применяется понятие государственного земельного управления в рамках данного курса.

Таким образом, государственное земельное управление – организующая исполнительно-распорядительная деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, стоящих перед государством и выраженных в законодательстве.

§ 2. Система и структура государственного земельного управления

Систему государственного земельного управления образуют органы государственной исполнительной власти, объектом управленческой деятельности которых выступают земельные правоотношения, включая вопросы собственности на земли, предоставление государственных земель в пользование, организацию рационального использования и охраны земель, учет и контроль за землепользованием. Иными словами, система государственного земельного управления – система высших органов исполнительной власти в РФ, министерств и ведомств, в компетенцию которых входит обеспечение исполнения земельного законодательства. В систему государственного земельного управления могут входить также местные органы самоуправления, в той степени, в какой им переданы (делегированы) полномочия государственного земельного управления.

Будучи структурным элементом государственного управления в целом, государственное земельное управление имеет свою внутреннюю структуру. Структура – построение системы органов, их взаимное расположение. Структура государственного управления определяется различными факторами, среди которых – политика и задачи государства в области упорядочения земельных отношений, особенности правового регулирования, государственного устройства, установленные механизмы реализации. Структура может также зависеть и от сложившихся традиций, стереотипов государственных решений, финансовых, материальных и технических возможностей государства.

Государственное земельное управление имеет вертикальные и горизонтальные параметры. Вертикальные параметры определяются федеративным устройством РФ, а также конституционным распределением предметов ведения между РФ и субъектами РФ. Управленческая деятельность государственных органов исполнительной власти осуществляется на основе принципа разграничения полномочий и компетенции между РФ и субъектами РФ в соответствии с требованиями Конституции РФ (ст. 11, 71, 72, 76), Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, земельным законодательством, соглашениями и договорами между РФ и субъектами РФ о разграничении предметов ведения и компетенции.

Исходя из смысла Конституции РФ, государственное земельное управление входит в совместное ведение РФ и субъектов РФ2. Соответственно органы государственного земельного управления расположены на двух уровнях исполнительной власти – федеральном и субъектном, образуя единую систему исполнительной власти в РФ. Государственное земельное управление может осуществляться также на третьем, местном уровне, если местным органам самоуправления передана часть государственных управленческих полномочий в области регулирования земельных отношений.

 

1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

2 Статья 72 Конституции РФ включает в совместное ведение РФ и субъектов РФ «вопросы владения, пользования и распоряжения землей, ...разграничение государственной собственности..., природопользование..., земельное... законодательство...».

 

Росземкадастр получил статус федерального органа исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами. Ему переданы специальные функции государственного управления: ведение государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, землеустройство, государственная кадастровая оценка земель, мониторинг земель и государственный контроль за использованием и охраной земель.

Государственный контроль за использованием и охраной земель возложен также на МПР России, которое в результате реорганизации получило статус специально уполномоченного государственного органа в данной области. В его компетенцию входит также координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам ведения государственных кадастров в области природопользования и охраны окружающей среды, т.е. включая государственный земельный кадастр1.

Министерство юстиции РФ имеет статус специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области регистрации прав на недвижимое имущество, включая земельные участки, и сделок с ним2. Регистрация прав на земельные участки осуществляется учреждениями юстиции, создаваемыми в соответствии с Законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» органом государственной власти субъекта РФ. В задачи учреждений юстиции входят государственная регистрация прав собственников земельных участков и обладателей иных, подлежащих государственной регистрации прав, создание и ведение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдача свидетельств о государственной регистрации прав3.

Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осу-

 

1 См. п. 1, 8 Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. № 726 // СЗ РФ. 2000. № 40. Ст. 3971.

2 См. пп. 46 п. 6 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954 (с изм.) // СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4043.

3 См. пп. 8, 9 п. 8 Примерного положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утв. постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 288 // СЗ РФ. 1998. № П. Ст. 1291.

 

ществляющим управление в сфере агропромышленного комплекса1. Министерство играет также особую рель в обеспечении охраны земель, являясь специально уполномоченным органом в области мелиорации земель и обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения. В его функции входит участие в осуществлении земельной реформы в сельской местности.

Минздрав России через свой Департамент санитарно-эпидемиологического надзора контролирует выполнение гигиенических требований при размещении объектов промышленности, выборе земельных участков под строительство, планировке и застройке населенных пунктов2.

Госстрой России обладает полномочиями государственного земельного управления применительно к градостроительной деятельности. Он, в частности, участвует в создании государственного земельного кадастра и государственного градостроительного кадастра, развитии рынка земельных участков для осуществления градостроительной деятельности3.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта РФ непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы4.

Территориальные органы созданы в системе МПР России5, Росземкадастра6, а также других федеральных министерств и

 

1 См. постановление Правительства РФ от 23 июня 2000 г. № 476 «Вопросы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 27. Ст. 2846.

2 См. постановление Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 554 «Об утверждении Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании» // СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3295.

3 См. постановление Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. № 1289 «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федераций по строительству и жилищно-коммунальному комплексу» // СЗ РФ. 1999. № 48. Ст. 5864.

4 См. ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

5 В соответствии с п. 4 постановления Правительства РФ от 6 июля 2000 г. № 495 «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» данному Министерству были переданы территориальные органы упраздненных Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды и Федеральной службы лесного хозяйства России // СЗ РФ. 2000. № 28. Ст. 2983.

6 В соответствии с п. 3 постановления Правительства РФ от 18 июля 2000 г. № 537 «Вопросы Федеральной службы земельного кадастра России» территориальные органы упраздненного Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике были переданы Росземкадастру // СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3154.

 

ведомств. Лесхозы, бассейновые управления, комитеты по охране окружающей среды и комитеты природных ресурсов субъектов РФ являются территориальными органами МПР России1. По вопросам, входящим в компетенцию МПР России, территориальные органы действуют под контролем министерства, а по вопросам, входящим в компетенцию субъекта РФ, – под контролем органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Территориальными органами Росземкадастра являются комземы в субъектах РФ. Комземы субъектов РФ подчиняются Росземкадастру и осуществляют свою деятельность во взаимодействии с органами исполнительной власти субъекта РФ2. В полномочия комземов субъектов РФ входят государственное управление на территории субъекта РФ, землеустройство, ведение государственного земельного кадастра, государственный контроль за использованием и охраной земель, обеспечение функционирования единой системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также некоторые другие. В систему территориальных органов Минздрава России входят Федеральные государственные учреждения – Центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах РФ, земельные центры санэпиднадзора. Минсельхоз России имеет сложную систему территориальных органов, включающих обычно сразу несколько территориальных подразделений в большинстве субъектов РФ. Это – комитеты по мелиорации земель, государственные инспекции по карантину растений, департаменты по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов, станции защиты растений и др.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти.

Государственное управление на субъектном уровне распространяется на земли, находящиеся в пределах территории соответствующего субъекта РФ, а также на земли, приобретенные на территории других субъектов РФ. Государственное земельное управление в различном объеме и различного содержания осуществляют высшее должностное лицо субъекта РФ, высший исполни-

 

1 См. Типовое положение о территориальном органе Госкомэкологии России, утв. приказом Госкомэкологии РФ от 2 ноября 1999 г. № 641.

2 См. Положение о территориальном органе Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике в субъекте Российской Федерации, утв. приказом Госкомзема от 29 ноября 1999 г. № 94 «О Положении о территориальном органе Госкомзема России».

 

тельный орган, а также министерства и ведомства субъектов РФ. Высший исполнительный орган субъекта РФ, в частности, управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной ему в управление1. Система министерств и ведомств в субъектах РФ создается в соответствии с потребностями каждого субъекта, экономическими и географическими особенностями, полномочиями и компетенцией, установленными соответствующими законами субъектов РФ, договорами и соглашениями с Российской Федерацией.

К примеру, в Московской области функции государственного земельного управления выполняют:

Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство экологии и природопользования, Министерство имущественных отношений, Главное управление архитектуры и градостроительства, Московская областная регистрационная палата. Министерство сельского хозяйства и продовольствия является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области, осуществляющим проведение единой государственной политики в рациональном использовании земель сельскохозяйственного назначения. Министерство экологии и природопользования в рамках полномочий по охране окружающей среды выполняет функции по охране земель. Министерство имущественных отношений осуществляет управление и распоряжение государственной собственностью Московской области, управление в области приватизации и регулирования рынка недвижимости. Главное управление архитектуры и градостроительства обеспечивает выполнение земельного законодательства при застройке городов и других поселений, а Московская областная палата является учреждением юстиции, отвечающим за государственную регистрацию прав на земельные участки и сделок с ними2.

 

1 См. ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

2 См. Закон Московской области от 13 марта 20(^0 г. № 13/2000-ОЗ «О схеме управления Московской областью» (с изм. и доп.).

 

§ 4. Земельное управление на местном уровне

На третьем, низовом уровне вертикали государственного земельного управления находится местное самоуправление. Как уже упоминалось, оно занимает это место только в тот момент и в той мере, когда соответствующие полномочия и функции государственного земельного управления им переданы. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 132) органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями законом с передачей для их осуществления необходимых материальных и финансовых средств. Помимо этого, местное самоуправление имеет собственную компетенцию в области регулирования земельных отношений. Местное самоуправление осуществляется гражданами через органы местного самоуправления, которые создаются в структуре местного самоуправления для регулирования земельных отношений. К таким органам относятся специальные подразделения в виде служб, ведающих земельными вопросами местного значения, создаваемые в структуре местных администраций.

Управленческие полномочия местных органов распространяются на земельные участки в пределах муниципальных образований – городов, поселков и других поселений, а также на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности за пределами границ муниципальных образований.

Вопрос о том, обладают ли реально органы местного самоуправления делегированными государственными полномочиями, остается дискуссионным. С одной стороны, по утверждению Госкомзема России, изложенному в письме от 20 апреля 2000 г. № СС-864 «О государственном регулировании земельных отношений», делегирование полномочий в области земельных отношений органам местного самоуправления не предусмотрено. С другой – в соответствии со ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления могут в интересах населения устанавливать условия использования и контроль за использованием земель, находящихся в границах муниципального образования, т.е. независимо от форм собственности. Также в соответствии со ст. 56 Градостроительного кодекса органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать дополнительные требования к использованию земельных участков, включая государственные земли.

Определенная роль закреплена за органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков. В соответствии со ст. 31 Земельного кодекса органы местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивают выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и землеустройства, а также информируют население о возможном предоставлении земельного участка. Лесной кодекс предусматривает, что участки лесного фонда передаются в аренду территориальным органом лесного хозяйства с участием органов местного самоуправления.

Законом «О плате за землю» за местными органами самоуправления закреплены функции по регулированию налогообложения. В частности, им дано право с учетом благоприятных условий размещения земельного участка повышать ставки земельного налога на сельскохозяйственные угодья и в зависимости от местоположения и зон различной градостроительной ценности осуществлять дифференциацию средних ставок земельного налога на городские земли. Таким образом, местные органы самоуправления обладают реальными правами по установлению правового режима земель любой формы собственности, в том числе федеральной, распоряжения земельными участками, т.е., по сути, правом осуществлять государственное земельное управление на территории муниципального образования. Если учесть, что в соответствии со ст. 71 Конституции РФ управление федеральной собственностью является исключительным ведением РФ, то любое установление права местных органов принимать решения по отношению к федеральным землям на основании федеральных законов можно фактически признать делегированием. Несмотря на это, формулировки вышеупомянутых законов не позволяют дать точного ответа на вопрос о том, являются ли предусмотренные федеральными законами полномочия «передачей» (делегированием) либо образуют собственную компетенцию органов местного самоуправления. Процедуры делегирования государственных полномочий не установлено.

Тем не менее местное самоуправление остается важным звеном в управлении земельными отношениями. Органы местного самоуправления выполняют функции управления землями, находящимися в муниципальной собственности, принимают решения об изъятии земель для муниципальных нужд, изымают в установленных случаях сельскохозяйственные угодья в муниципальную собственность, осуществляют регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, муниципальный контроль за использованием земель на территории муниципального образования, благоустройство и озеленение территории муниципального образования и др.1

§ 5. Функции государственного земельного управления

Функции государственного земельного управления – виды деятельности государственных органов исполнительной власти, необходимые для организации исполнения земельного законодательства.

Они включают:

нормативно-правовое регулирование,

предоставление и прекращение прав на земельные участки,

землеустройство,

территориальное планирование и зонирование,

учет земель и ведение земельного кадастра,

регистрацию прав на земельные участки,

контроль за использованием и охраной земель, включая мониторинг.

Нормативно-правовое регулирование означает деятельность органов государственного земельного управления по разработке и принятию подзаконных нормативных актов. Право принимать нормативные правовые акты в общем установлено Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», положениями о соответствующих ведомствах, другими законами и подзаконными актами. В частности, Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации в число функций министерства включено издание нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Предоставление и прекращение прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, а также изъятие земель, находящихся в частной собственности, представляет собой деятельность по распределению и перераспределению земель. В необходимых случаях предоставлению прав на земельный участок одному лицу предшествует вынесение решения о прекращении прав на этот участок другого лица или изъятие земельного участка для государственных нужд. Применение такой

 

1 См. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506, а также ЗК РФ.

 

сложной процедуры необходимо главным образом при строительстве промышленных объектов, дорог, требующих изъятия земель сельскохозяйственного назначения, землепользования в городах и других поселениях. К данной функции относятся также действия государственных органов в связи с приватизацией земель и совершением иных сделок, связанных с отчуждением права собственности. Права на земельные участки подлежат государственной регистрации, которая включает действия по оформлению и выдаче документов, устанавливающих право на земельный участок, занесению сведений в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Землеустройство – деятельность по организации территории. Она заключается в определении и установлении границ земельных участков, определении мест размещения объектов на земельных участках. По результатам землеустроительных работ составляется план земельного участка.

В целях рационального использования земель с учетом их естественных характеристик, экономической ценности, оптимального сочетания землепользовании осуществляются такие функции государственного земельного управления, как территориальное планирование и зонирование территории. Они заключаются в подготовке генеральных планов развития населенных пунктов, выделении в пределах какой-либо территории функциональных зон (например, в национальных парках, городах). При зонировании территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений определяются зоны, наиболее благоприятные для развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства (ст. 12 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»).

В процессе учетной деятельности, включая инвентаризацию земель, осуществляются сбор и систематизация сведений о земельных участках. Полученные в порядке учетной деятельности сведения заносятся в государственный земельный кадастр.

Государственный контроль за использованием и охраной земель заключается в проверке намечаемых и реализуемых действий землепользователей, включая собственников, на предмет их соответствия требованиям законодательства. Контроль осуществляется в форме инспекционных проверок, экспертиз, выявления правонарушений и применения мер ответственности. Разновидностью контроля является мониторинг, под которым понимается деятельность по наблюдению за состоянием почв.


 

Глава 6. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО И ВЕДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА

§ 1. Понятие землеустройства и порядок осуществления землеустроительных мероприятий

Рациональное использование земель предполагает обеспечение такого использования, при котором учитываются географические, природно-климатические, ландшафтные и почвенные характеристики земель, потребности в создании комфортных и безопасных условий для проживания и жизнедеятельности населения в сочетании с интересами экономически эффективного землепользования, сохранения целостности земельных участков и предупреждение их дробления, охраны земель и других природных объектов, предупреждения опасных негативных изменений в их состоянии. Одним из средств обеспечения рационального землепользования являются мероприятия по землеустройству территории.

Значение землеустройства в условиях современной реформы возрастает, учитывая происходящий интенсивный процесс распределения и перераспределения земель. Реорганизация колхозов и совхозов, появление на их территории множества новых землевладений и землепользовании, выделение в пределах этих земель водоохранных зон, защитных и охранных зон требует надлежащего упорядочения границ земельных участков в процессе землеустройства.

Землеустройство представляет собой последовательность взаимосвязанных картографических, инженерно-технических, инвентаризационных работ по изучению состояния земель, а также по организации территории, включая установление границ объектов землеустройства на местности, выполняемых в соответствии с установленной процедурой и нацеленных на обеспечение рационального землепользования, охраны земель, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.

Содержание и порядок проведения землеустройства определены в Земельном, Лесном и Градостроительном кодексах РФ, Федеральном законе «О землеустройстве», некоторых постановлениях Правительства РФ, нормативных актах субъектов РФ и ведомственных нормативных актах.

Землеустройство включает проведение кадастровых съемок, аэросъемочных, топографо-геодезических, почвенных, геоботанических и других обследований и измерений, межевание границ, разработку предложений о рациональном использовании земель, которые позволяют собирать данные о количественных и качественных параметрах земельных участков территорий субъектов РФ, муниципальных образований, других административно-территориальных образований и территориальных зон, выступающих объектами землеустройства. В целях обеспечения надежности и достоверности данных установлен порядок сертификации измерительно-технических средств, используемых при обследованиях и измерениях земельных участков в целях землеустройства на основе технических и технологических стандартов.

На основе обследований разрабатывается землеустроительная документация, включая схемы, планы земельных участков, картографические и иные материалы проектов землеустройства. По каждому объекту землеустройства из землеустроительной документации формируется землеустроительное дело. Планы земельных участков содержат информацию о площади земельного участка, местоположении различных объектов и сооружений, инженерных систем, природных объектов. В планы также заносятся сведения об ограничениях и обременениях земельного участка, включая указания на те части земельного участка, на которых действует право сервитута. Наличие планов земельных участков обязательно при купле-продаже земельных участков и совершении иных сделок1.

Проведение землеустройства и подготовка различного рода землеустроительных проектных материалов предусмотрены при регулировании землепользования в городах и других поселениях. В содержание землеустроительных работ здесь входит разработка генеральных планов и планов застройки городов, территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов, схем зонирования

 

1 См. п. 6 постановления Совета Министров – Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503 «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков» // САПП РФ. 1993. № 23. Ст. 2114.

 

защиты территорий и поселений от воздействий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, зон охраны вокруг особо охраняемых объектов, зон воздействия промышленных предприятий, проектов межевания территорий, планы отдельных земельных участков и др.

Подготовка землеустроительной проектной документации играет важную роль при организации использования сельскохозяйственных земель. При реорганизации колхозов и совхозов землеустроительные организации проводят инвентаризацию сельскохозяйственных угодий, отграничивают часть земель, передаваемых в общую собственность участников сельскохозяйственных предприятий, уточняют и наносят на планово-картографические материалы границы земель, на которые установлены ограничения использования и которые обременены правами других лиц1. На основе положений о землеустройстве определяются предельные (максимальные и минимальные) размеры и требования к положению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Последствия этих решений существенны, так как превышение установленных размеров земельных участков инициирует механизм обязательного отчуждения излишней площади.

Землеустроительная документация необходима при выделении земельных участков для ведения коллективного садоводства, огородничества, дачного хозяйства. Статья 12 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» предусматривает зонирование территории при размещении садовых, огородных и дачных некоммерческих объединений. По результатам зонирования составляется схема зонирования территории, содержащая сведения о местах нахождения, площадях и целевом назначении участков, разрешенном использовании земель, включая указания об ограничениях, обременениях и сервитутах, а также сведения о правах, на которых допускается предоставлять гражданам земельные участки в конкретных зонах. Схема зонирования служит основой для определения объемов строительства подъездных автомобильных дорог, объектов энергоснабжения, связи, а также для развития общественного транспорта, торговли, медицинского и бытового обслуживания.

 

1 См. Рекомендации по подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли и имущественные паи, одобренные постановлением Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 // СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 5^.

 

Организация территории лесного фонда производится в рамках лесоустроительных мероприятий. В их содержание входят определение границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территории лесного фонда, лесхозов, национальных парков, государственных природных заповедников, находящихся в ведении МПР России, выполнение топографо-геодезических работ и специальное картографирование лесного фонда (ст. 72–74 Лесного кодекса).

Землеустроительные мероприятия с составлением необходимых планов и проектов проводятся при установлении административно-территориальных границ между субъектами РФ, районами и поселениями, разграничении земель различного целевого назначения.

На завершающем этапе подготовленные землеустроительные материалы подлежат утверждению уполномоченными государственными органами, после чего выполняются работы по перенесению землеустроительного проекта на местность с установлением специальных межевых знаков (лесоустроительных знаков), черты поселений, а также их внутренних границ (красных линий).

Землеустройство делится на:

территориальное и

внутрихозяйственное.

Территориальное землеустройство направлено на изучение состояния земель, организацию их рационального использования, определение административно-территориальных границ и границ земельных участков, межевание объектов землеустройства. Оно проводится в обязательном порядке в случаях изменения их границ, при выявлении нарушенных земель, проведении мероприятий по консервации и рекультивации земель, выделении земельных долей, предоставлении и изъятии земельных участков для сельскохозяйственного производства. К территориальному землеустройству относятся также мероприятия по установлению и изменению границ городских и сельских поселений, зонированию территории поселений, созданию национальных парков, других особо охраняемых территорий, зон со специальным режимом землепользования, размещению предприятий, учреждений, организаций.

Внутрихозяйственное землеустройство нацелено на организацию рационального землепользования в пределах уже выделенных земельных участков для сельскохозяйственного производства, а также на организацию территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Практически оно заключается в составлении либо рассмотрении и утверждении составленных планов размещения сельскохозяйственных угодий, оленьих пастбищ, объектов жилой и производственной застройки, инженерно-транспортной инфраструктуры в пределах таких земельных участков. Внутрихозяйственное землеустройство проводится по желанию лиц, за которыми закреплены земельные участки.

Землеустройство проводится по решению органов государственной власти РФ, субъектов РФ или местного самоуправления соответственно применительно к землям, находящимся в федеральной собственности, собственности соответствующих субъектов РФ или муниципальной собственности, либо в соответствии с судебным решением. Основанием проведения землеустройства для организации рационального использования земельных участков для сельскохозяйственного производства, организации земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам, являются договоры о проведении землеустройства, заключаемые заинтересованными субъектами и землеустроительными организациями или гражданами. В соответствии с принятыми решениями или договорами землеустроительные организации или граждане проводят необходимые обследования и изыскания, геодезические и картографические работы; проводят, если это необходимо, межевание земельных участков и других объектов землеустройства. Лица, чьи законные интересы могут быть затронуты при проведении землеустройства, извещаются об этом землеустроителями в письменной форме не позднее чем за 7 календарных дней до начала работ (ст. 69 ЗК).

Для соответствующего земельного участка, иного объекта землеустройства готовится землеустроительное дело, которое включает планы, проекты, материалы обследований земельных участков, оценки качества, тематические карты и атласы, которые проходят необходимые согласования, утверждения, а также государственную экспертизу в порядке, установленном Правительством РФ. При составлении карт (планов) земельных участков используются сведения государственного земельного кадастра, другие картографические материалы, полученные при съемках на местности и межевании. Карта земельного участка используется для составления дежурной кадастровой карты. Землеустроительная документация передается в государственный фонд данных и является федеральной собственностью. Граждане и юридические лица, проводящие землеустройство, обязаны передать в такой фонд один экземпляр землеустроительной документации бесплатно.

Утвержденная землеустроительная документация служит основанием для отвода земельного участка в натуре с установлением межевых знаков. Заинтересованный землепользователь получает акт землеустройства, план земельного участка, другие землеустроительные документы.

Подготовленная и утвержденная землеустроительная документация используется в дальнейшем для регистрации права на данный земельный участок с получением правоустанавливающих документов. Землеустроительная документация обязательна для исполнения. Использование земельных участков с нарушением землеустроительных проектов влечет применение мер юридической ответственности. Предоставление земельных участков с нарушением землеустроительных проектов не допускается.

За землеустроительными организациями и гражданами в случаях, предусмотренных договором о проведении землеустройства, может сохраняться право авторского надзора за выполнением проектов собственниками, пользователями, владельцами и арендаторами земельных участков, относительно которых было проведено землеустройство. Соблюдение землеустроительных документов проверяется также в порядке осуществления государственными органами функций государственного земельного контроля.

В свою очередь землеустроительные организации и граждане несут административную ответственность за нарушение требований законодательства о порядке разработки и утверждения землеустроительной документации.

Полномочия по организации и осуществлению работ по землеустройству возложены на Росземкадастр. Отдельные землеустроительные функции выполняются также местной администрацией, в штате которой учреждается должность инженера-землеустроителя. В частности, местные органы самоуправления издают постановления о проведении работ по межеванию территорий городов и других поселений, а также утверждают подготовленный проект межевания; при межевании территории внутри существующей застройки могут создавать для этого комиссии, состоящие из представителей государственных органов, заинтересованных граждан и организаций.

Выполнение проектных и изыскательских работ в рамках землеустройства осуществляется как государственными, так и негосударственными коммерческими организациями, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Для проведения геодезической и картографической деятельности организации и граждане обязаны получить лицензию. Лицензии выдаются по ходатайству заинтересованных лиц Росземкадастром либо его территориальным органом. В остальных случаях землеустройство осуществляется без специальных разрешений. Работы по землеустройству финансируются из государственного и местного бюджетов. Разработка землеустроительных проектов, связанных с организацией земельных участков, их улучшением и охраной от негативных воздействий, проводимая по инициативе собственников, владельцев, пользователей, арендаторов, осуществляется за их счет.

§ 2. Понятие и назначение государственного земельного кадастра

Обеспечение рационального землепользования и охраны земель при их распределении и перераспределении, охраны интересов государства и прав собственников, владельцев, пользователей, арендаторов, развитие эффективной системы платежей требуют надлежащего учета земель. Он состоит из последовательно совершаемых и взаимосвязанных действий уполномоченных государственных органов по сбору, систематизации и обобщению информации, сведений и документов о земельных участках, а также занесении такой информации, сведений и документов в специальную информационную систему – государственный земельный кадастр.

Государственный земельный кадастр – систематизированный свод документированных, получаемых в результате государственного кадастрового учета земельных участков сведений о местоположении, кадастровой стоимости земельных участков, целевом назначении и правовом режиме земель РФ, сведений о территориальных зонах, о размерах земельных участков и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества1.

Порядок ведения кадастрового учета земельных участков, государственного земельного кадастра, предоставления сведений и документов регулируется ЗК РФ, Федеральным законом «О государственном земельном кадастре».

 

1 См. ст. 1 Федерального закона от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» // СЗ РФ. 2000. № . Ст. 149; ст. 70 ЗК РФ.

 

Организация ведения земельного кадастра занимает важное место в исполнительно-распорядительной деятельности государства. Значение этой деятельности в современных условиях возрастает в связи с реформированием отношений собственности, связанных с перераспределением земель, введением порядка их купли-продажи и совершения иных сделок, развития порядка платности землепользования.

Следует отметить, что ведение государственного земельного кадастра предусматривалось земельным законодательством дореформенного периода. Однако на практике выполнению этого требования уделялось мало внимания и учет земель велся на минимально необходимой основе. Единого свода данных о всех землях в реальности не существовало, а земельные участки учитывались и регистрировались выборочно, главным образом охватывая те из них, которые закреплялись в индивидуальное землепользование граждан. Распределение и перераспределение земель при предоставлении земель государственным предприятиям осуществлялись нередко без соответствующего учета этих земель, систематизации данных о земельных участках в государственном земельном кадастре. Землепользование было бесплатным, и строгого учета данных о земельных участках в связи с этим не требовалось.

При приватизации земель, формировании рынка земли и усложнении земельных отношений в целом такое положение не может быть признано удовлетворительным. По официальным данным, с начала 1990 г. зарегистрировано около 16 млн личных подсобных хозяйств граждан, 14 млн коллективных садоводов и более 5 млн индивидуальных застройщиков, 261 тыс. крестьянских и фермерских хозяйств. В условиях земельной реформы землям придано ясно выраженное фискальное значение. Они стали одним из важных источников пополнения местных и государственного бюджетов. Взимание платы за землепользование, регулирование земельно-правовых сделок требуют тщательной количественной и качественной оценки земельных участков в рамках ведения государственного земельного кадастра.

Земельное законодательство с учетом такой обстановки определяет, что цели ведения государственного земельного кадастра заключаются в информационном обеспечении государственного и муниципального управления земельными ресурсами, государственного контроля за использованием и охраной земель, мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, землеустройства, экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов, установления обоснованной платы за землю, иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.

§ 3. Содержание земельного кадастра

Объектом государственного кадастрового учета выступают все земельные участки в пределах территории РФ независимо от их целевого назначения и формы собственности. Учету подлежат земельные участки, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, пожизненном наследуемом владении, пользовании, аренде. Учитываются также земли городских и сельских поселений, земли и границы субъектов РФ, муниципальных образований, территориальные зоны. Обязательным при ведении учета земель является выделение мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, участков, занятых особо охраняемыми природными и историко-культурными объектами. По результатам государственного кадастрового учета ведется Единый государственный реестр земель. В нем хранятся сведения не только о существующих, но и о прекративших существование земельных участках. Единый государственный реестр подлежит вечному хранению. Его уничтожение или изъятие не допускается.

Содержание государственного земельного кадастра составляют сведения о землях (земельных участках) в пределах территории РФ, занесенные в соответствующие документы государственного земельного кадастра.

Учету в государственном земельном кадастре подлежит также акватория внутренних вод и территориального моря.

Документы государственного земельного кадастра подразделяются на основные, вспомогательные и производные.

К основным относятся документы, содержащие сведения о земельных участках:

Единый государственный реестр земель,

кадастровые дела,

дежурные кадастровые карты (планы).

Вспомогательные документы включают разнообразную учетную документацию, например книги учета документов, книги учета выданных сведений.

Результаты обобщения сведений основных документов содержатся в производных документах. Это – документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности РФ, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, доклады о состоянии и использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры, производные кадастровые карты, иные справочные и аналитические документы.

Сведения о земельных участках, содержащиеся в Едином государственном реестре земель, включают указания на кадастровый номер каждого земельного участка, его местоположение, границы, площадь, категорию земель и разрешенное использование, зарегистрированные вещные права и ограничения (обременения), экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю, качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель (для отдельных категорий земель), наличие объектов недвижимого имущества.

Кадастровые номера присваиваются каждому земельному участку, который учитывается как объект имущества, права на который подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Несколько обособленных земельных участков, представляющих собой единое землепользование, по заявлению правообладателя могут быть учтены как один объект недвижимого имущества с присвоением им одного кадастрового номера. Кадастровые номера присваиваются Росземкадастром после представления документов о межевании ранее учтенных земельных участков и проведения кадастровых работ (слияние, разделение, перераспределение) по формированию вновь образованных участков1.

Кадастровые номера присваиваются земельным участкам в порядке кадастрового деления территории РФ2. Единицами кадастрового деления территории являются кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы. На территории РФ предусматривается создание 89 кадастровых округов, включающих территории субъектов РФ, а также акваторию внутренних вод и территориального моря, прилегающие к этим территориям.

 

1 См. Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам, утв. постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 660 // СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3726.

2 См. Правила кадастрового деления территории Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 660 // СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3726.

 

Кадастровая стоимость земельного участка в целях налогообложения и определения других экономических характеристик земельных участков определяется в порядке проведения государственной кадастровой оценки земель Росземкадастром1.

Сведения государственного земельного кадастра о земельных участках и других объектах государственного кадастрового учета в графической форме с необходимыми текстовыми пояснениями воспроизводятся на кадастровых картах. Субъекты РФ имеют право самостоятельно устанавливать перечень дополнительных сведений государственного земельного кадастра, не установленных РФ. Дополнительные сведения, не установленные РФ и субъектами РФ, могут быть включены в государственный земельный кадастр органами местного самоуправления.

§ 4. Порядок ведения государственного земельного кадастра

Ведение государственного земельного кадастра, государственный учет расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, государственная кадастровая оценка земель возложены на Росземкадастр, его территориальные органы – комземы субъектов РФ2. Для ведения государственного кадастрового учета земель в системе Росземкадастра создаются федеральные государственные учреждения – Земельные кадастровые палаты в субъектах РФ. К проведению государственной кадастровой оценки земель могут привлекаться лица, имеющие лицензию на осуществление оценочной деятельности. Субъекты РФ имеют право осуществлять сбор, обработку и хранение установленных ими дополнительных сведений государственного земельного кадастра. Органы местного самоуправления могут включать в государственный земельный кадастр самостоятельно и за счет средств местных бюджетов дополнительные сведения, не установленные РФ и субъектами РФ.

Ведение государственного земельного кадастра – многоплановая постоянная работа, которая заключается в сборе сведений о

 

1 См. Правила проведения государственной кадастровой оценки земель, утв. постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1709.

2 См. постановление Правительства РФ от 11 января 2001 г. № 22 «Об утверждении Положения о Федеральной службе земельного кадастра России» // СЗ РФ. 2001. № 3. Ст. 251.

 

земельных участках, их документировании в Едином государственном реестре земель, на кадастровых картах, накоплении, обработке, учете и хранении. Сбор данных производится в процессе инвентаризации и мониторинга земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, инспекционного контроля, землеустройства, выполняемых разнообразными уполномоченными государственными органами, а также негосударственными организациями и гражданами в разрешенных случаях. Кадастровый учет земель неразрывно связан с учетом других природных ресурсов. Соответственно ведение земельного кадастра осуществляется в сотрудничестве с государственными органами, отвечающими за ведение лесного и водного кадастров, кадастров других природных ресурсов. На различных этапах сбора, обработки, систематизации и обобщения кадастровой информации и документов эти государственные органы включаются в сложную техническую и бюрократическую работу по созданию единого свода данных о землях и прочно связанной с землями недвижимости.

Кадастровый учет проходится по инициативе государственных органов, органов местного самоуправления либо заинтересованных граждан и юридических лиц, которые обращаются в Росземкадстр с соответствующей заявкой. К заявке прилагаются правоустанавливающие документы и документы о межевании земельного участка. После проверки представленных документов на их основе органы Росземкадастра составляют описание земельного участка в Едином государственном реестре земель, присваивают кадастровый номер, составляют карту земельного участка и формируют кадастровое дело. Государственный кадастровый учет проводится в течение одного месяца со дня подачи заявки. За его проведение плата с заявителей не взимается. По результатам заявителю выдается кадастровый план земельного участка.

§ 5. Доступ к сведениям государственного земельного кадастра

Сведения государственного земельного кадастра относятся к государственным информационным ресурсам и являются государственной собственностью. Они открыты и общедоступны, за исключением сведений, отнесенных к категории ограниченного доступа. Действует различный порядок предоставления сведений, носящих открытый общедоступный характер, и сведений, отнесенных к категории ограниченного доступа. К категории ограниченного доступа относится информация, составляющая государственную тайну.

Сведения государственного земельного кадастра, носящие общедоступный характер, могут быть получены по письменному заявлению заинтересованного лица с указанием объема и характера запрашиваемых сведений. Сведения предоставляются в виде выписок из государственного земельного кадастра, и в установленных случаях – в виде копий документов. Сведения об определенном земельном участке предоставляются за плату и бесплатно. Бесплатно сведения предоставляются правообладателю, лицам, имеющим право на наследование земельного участка, а также некоторым государственным органам и судам. С иных лиц за предоставление сведений взимается плата. Отказ в выдаче сведений государственного земельного кадастра может быть обжалован в судебном порядке1. Предусмотрена ответственность за нарушение требований ведения государственного земельного кадастра2.

К государственной тайне отнесена информация об отводе земель для режимных и особо важных объектов. Эти сведения предоставляются по государственным разрешениям, полученным в установленном порядке. Одновременно не подлежат засекречиванию сведения о состоянии экологии и сельского хозяйства3.

Пользователями земельного кадастра могут быть без ограничений любые физические и юридические лица, которые обладают равными правами доступа к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом4.

 

1 См. Правила предоставления сведений государственного земельного кадастра, утв. постановлением Правительства РФ от 2 декабря 2000 г. № 918 // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4899.

2 В частности, ст. 170 УК РФ предусматривает уголовную ответственность должностных лиц за искажение учетных данных государственного земельного кадастра.

3 См. Закон РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» (с изм. от 6 октября 1997 г.) // СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4673.

4 См. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» // СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.

 


 

Глава 7. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ

§ 1. Понятие государственного земельного контроля. Виды земельного контроля

Обеспечению исполнения земельного законодательства, а также условий индивидуальных земельно-правовых документов в части предупреждения и борьбы с правонарушениями служит функция государственного контроля за использованием и охраной земель, или государственного земельного контроля.

Различают четыре формы земельного контроля:

государственный,

муниципальный,

общественный и

производственный

Контроль за исполнением и соблюдением земельного законодательства в широком смысле включает деятельность, направленную на оценку соответствия поведения субъектов требованиям права. В этом смысле земельный контроль входит в содержание обязанности собственников, владельцев, пользователей обеспечить соответствие собственного поведения требованиям земельного законодательства и индивидуальных разрешительных документов. Такая форма контроля, применяемая к юридическим лицам-землепользователям, получила название производственного контроля.

Производственный земельный контроль обеспечивается путем проведения юридическими лицами добровольно, собственными силами инициативных мероприятий по организации проверки соблюдения земельного законодательства в процессе землепользования. Он распространяется только на действия данного юридического лица и членов его коллектива по отношению и закрепленному за ним земельному участку и направлен на обеспечение соблюдения земельного законодательства и внутренних правил землепользования.

Производственный контроль включает организацию внутренних текущих и периодических проверок, экспертиз и аудита.

Выявленные в результате производственного контроля недостатки служат основанием для внесения коррективов в организацию землепользования и хозяйственной деятельности. В случае квалификации производственных действий как правонарушений применяются меры дисциплинарной и материальной ответственности органами управления производством. Решения производственных контрольных органов, вынесенные в законном порядке, имеют обязательную силу и охраняются законом. Проведение производственного контроля регулируется правилами внутреннего распорядка.

В целях организации производственного контроля на предприятиях по мере необходимости могут создаваться специальные службы, либо определенными полномочиями наделяются соответствующие сотрудники предприятия. Применительно к деятельности, связанной с обеспечением рационального использования и охраны земель, субъекты хозяйственной и иной деятельности в соответствии со ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и ст. 73 ЗК обязаны представлять сведения и отчеты об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль. Организация внутреннего производственного контроля – важная мера самодисциплины и повышения эффективности земельного законодательства.

Вместе с тем организации производственного контроля недостаточно для обеспечения соблюдения земельного законодательства. В силу психологических причин землепользователи не способны объективно и в достаточной степени проконтролировать собственное поведение и добровольно принять меры к его исправлению, особенно если это затрагивает их финансовые и материальные интересы. С технической, организационной и материальной сторон отдельные землепользователи не всегда способны обеспечить собственными силами организацию некоторых форм современного контроля, например мониторинга природных объектов. Без создания специальных внешних организационных структур невозможно обеспечить единство контрольных действий, их координацию, анализ и оценку. Наконец, борьба с правонарушениями требует внешнего вмешательства.

Роль необходимого в этом случае внешнего независимого контроля играет государственный контроль. Задача и содержание государственного земельного контроля, система органов, отвечающих за его осуществление, их полномочия специально определены в Земельном кодексе, Федеральном законе «Об охране окружающей среды», Федеральном законе «О мелиорации земель», Гражданском, Лесном и Водном кодексах, а также в подзаконных актах.

Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения физическими, должностными и юридическими лицами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель1.

Государственный земельный контроль является постоянной работой соответствующих органов, осуществляемой в соответствии с ведомственными годовыми планами работ. Необходимые контрольные действия предпринимаются также по заявлениям и жалобам граждан.

Объектами госземконтроля выступают действия всех субъектов земельного права – физических и юридических лиц, связанные с осуществлением прав собственности, владения, пользования, аренды земельных участков, мероприятий по обеспечению их рационального использования и охраны. В качестве самостоятельного объекта госземконтроля выступают действия должностных лиц, выполняющих функции по приватизации и предоставлению земель, оформлению и регистрации прав на земельные участки и другие управленческие функции.

Полномочия органов государственного земельного контроля распространяются на все земли в пределах территории РФ независимо от форм собственности, правового режима и целевого назначения. Решения государственных контрольных органов обязательны для исполнения. Одновременно за землепользователями сохраняется право оспорить решение, затрагивающее их права и интересы, в административном и судебном порядке.

Для осуществления госземконтроля в РФ учреждена система исполнительных органов, наделяемых необходимыми полномочиями и образующих систему специально уполномоченных государственных органов госземконтроля. Госземконтроль осуществляется как федеральными органами, так и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В систему федеральных органов, уполномоченных осуществлять контроль за использованием и охраной земель, входят Рос-

 

1 См. п. 2 Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утв. постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 (с изм.) // САПП РФ. 1994. № 2. Ст. 78; СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1345.

 

земкадастр, МПР России, Департамент санэпиднадзора Минздрава России, а также Госстрой России. Эти органы обладают как общей, так и специальной, отражающей специфику их деятельности, компетенцией. Так, перечисленные ведомства обладают общими для всех полномочиями по организации проверок качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений, внесению предложений о консервации земель. Они также имеют право принимать меры к устранению нарушений земельного законодательства, участвуют в согласовании градостроительной документации.

Дополнительно к этому Росземкадастр специально уполномочен контролировать соблюдение отдельных требований земельного законодательства: режим использования земель в соответствии с целевым назначением, недопущение самовольного занятия земельных участков. Он также следит за своевременной рекультивацией нарушенных земель, своевременным и качественным выполнением мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почв и других негативных изменений, соблюдением сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении им земельных участков, установлением и сохранностью межевых знаков. Руководитель Росземкадастра наделяется контрольными полномочиями по организации и осуществлению госземконтроля.

МПР России в дополнение к общим контрольным полномочиям контролирует соблюдение земельного законодательства в части охраны земель. В частности, Министерство контролирует выполнение природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности, соблюдение экологических норм при разработке новой технологии и материалов для обработки почв, требований по предотвращению захламления земель, загрязнению почв сточными водами, минеральными удобрениями, токсичными и радиоактивными веществами, соблюдение режима использования особо охраняемых земель, выполнение мероприятий, по предотвращению порчи и уничтожения плодородного слоя почвы и др.

Департамент санэпиднадзора Минздрава России осуществляет государственный контроль за соблюдением санитарного законодательства при использовании земельных участков. В частности, государственный контроль за соблюдением санитарного законодательства при использовании земельного участка, установлении охранных, санитарно-защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации предприятий по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отходов производства, за предотвращением загрязнения земель возбудителями паразитарных и иных заболеваний.

Компетенция Госстроя России распространяется на земли городских и сельских поселений. Перед ним ставятся задачи по осуществлению контроля за соблюдением земельного законодательства при всех видах градостроительной деятельности, включая контроль за соблюдением норм и правил планировки и застройки, предотвращению самовольного строительства, сноса зданий и сооружений, установленного порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности1.

На уровне субъектов РФ по мере необходимости могут создаваться органы государственного земельного контроля. Они осуществляют госземконтроль в рамках своей компетенции только на территории соответствующего субъекта РФ. К примеру, Государственная земельная инспекция Московского земельного комитета контролирует использование и охрану земель в г. Москве, профилактику, выявление и устранение нарушений земельного законодательства на территории города.

В зависимости от целей и времени государственного контроля относительно контролируемого действия различают: предупредительный, текущий и последующий государственный контроль.

Предупредительный контроль осуществляется на этапе проектирования и планирования деятельности, связанной с использованием земель и воздействием на состояние земель, и нацелен на предупреждение возможных нарушений земельного законодательства в процессе реализации проекта. К видам предупредительного контроля относятся различного рода государственные экспертизы, лицензирование видов деятельности и сертификация используемых в хозяйственной деятельности технических средств, технологий и веществ.

В процессе реализации деятельности, связанной с землепользованием и воздействием на состояние земель, осуществляется текущий контроль. Его задача – регулярные проверки хозяйственной и иной деятельности на предмет ее соответствия требованиям земельного законодательства и условиям индивидуальных разрешительных документов. Текущий контроль осуществляется

 

1 См. Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации.

 

при помощи инспектирования объектов землепользования и хозяйственной деятельности, а также мониторинга земель.

Последующий государственный контроль подразумевает действия государственных контрольных органов и уполномоченных лиц по оформлению правонарушений и привлечению совершивших их лиц к юридической ответственности. Последующий контроль – логическое продолжение инспекционных проверок и мониторинга земель в том случае, если в процессе их осуществления обнаружены нарушения земельного законодательства и.условий индивидуальных разрешительных документов. Последующий контроль направлен на прекращение правонарушения и восстановление правопорядка. Последующий государственный контроль прямо связан с применением к правонарушителям мер юридической ответственности. Соотношение обнаруженных правонарушений и примененных к правонарушителям мер юридической ответственности служит одним из критериев определения эффективности законодательства.

Общественный контроль заключается в полномочиях и деятельности органов территориального общественного самоуправления, других общественных организаций контролировать соблюдение порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также соблюдение требований использования и охраны земель. В отдельных случаях общественным организациям и гражданам предоставляются полномочия по осуществлению внешнего, независимого контроля за землепользованием в целом, ведущегося параллельно или дополнительно к государственному. К примеру, допускается проведение общественной экологической экспертизы. Однако компетенция и спектр полномочий общественных организаций в области контроля по сравнению с государственными органами существенно ограничен. Так, общественные организации и граждане, по общему правилу, не имеют права инспектировать объекты землепользования, требовать от землепользователей предъявления документов для экспертизы, осуществлять лицензирование, давать обязательные для исполнения землепользователями предписания до тех пор, пока эти полномочия не будут им переданы.

Особое место в системе общественного контроля занимает контроль, осуществляемый внештатными общественными инспекторами, которые на основании полученных государственных удостоверений имеют право выполнять инспекционные проверки землепользования. Особыми контрольными полномочиями обладают профсоюзы, которые в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»1, имеют более широкие, чем другие общественные организации, полномочия с условием, что они распространяются только на вопросы охраны окружающей среды, в том числе земель, в связи с трудовой деятельностью членов данного профсоюза.

В остальном реализация права общественного контроля зависит от различных ограничений, связанных с защитой прав собственности, коммерческой и государственной тайны, процессуальных требований земельного контроля. Наиболее реальным и действенным способом общественного контроля является право граждан обращаться с заявлениями и жалобами по вопросам соблюдения земельного законодательства в административные и судебные инстанции, а также право общественных организаций представлять и защищать права и законные интересы своих членов, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления.

Муниципальный земельный контроль возложен на местные органы самоуправления. В соответствии с ЗК (ст. 72) и Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6) местные органы самоуправления наделены общими полномочиями по контролю за использованием земель на территории муниципальных образований, что включает соответственно их право контролировать использование не только муниципальных земель, но и земель, принадлежащих государству, физическим и юридическим лицам. Они также уполномочены осуществлять общий контроль за соблюдением законодательства РФ о градостроительстве. Кроме того, в целях выполнения государственного контроля предусматривается взаимодействие государственных органов с местными органами самоуправления, в том числе в области мониторинга, экспертизы некоторых проектов.

Вопрос о соотношении производственного, государственного, общественного и муниципального земельного контроля недостаточно изучен и урегулирован в праве. В частности, неясно, обязаны ли производственные, муниципальные и общественные контрольные органы сообщать в государственные контрольные органы о выявленных правонарушениях. Имеют ли право государ-

 

1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; 2002. № 12. Ст. 1093.

 

ственные контрольные органы требовать предъявления результатов и документов внутрипроизводственных контрольных проверок, данных мониторинга и аудита? Положение ЗК (ст. 73) об обязанности землепользователей предоставлять сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля не вносит достаточной ясности в этот вопрос, хотя и устанавливает элементарную связь между государственным и производственным земельным контролем. В остальном в силу различных причин эти вопросы пока не привлекают внимания ни в теории права, ни в практике его применения. Однако на самом деле вопрос о соотношении различных форм контроля, взаимных правах и обязанностях органов, организаций и граждан имеет важное значение и напрямую связан с разработкой эффективной защиты конституционных прав и интересов граждан, обеспечением реализации законодательства.

§ 2. Государственный инспекционный контроль

В целях обеспечения соблюдения земельного законодательства, условий индивидуальных документов, удостоверяющих права и обязанности отдельных землепользователей, в процессе землепользования предусмотрено проведение государственного инспекционного контроля в области использования и охраны земель. По своей сути инспекционный контроль ориентирован на выявление правонарушений, т.е. является своего рода мерой обеспечения принудительного исполнения законодательства.

Государственный инспекционный контроль проводится в форме инспекционных проверок, предпринимаемых систематически в соответствии с планом работы специально уполномоченных органов либо по мере необходимости, в том числе по заявлениям и жалобам граждан.

В процессе инспекционного контроля проверяются документация, имеющая отношение к землепользованию, в том числе связанная с воздействием на состояние земель, технические средства, технологии, используемые химические вещества и препараты, а также проводятся необходимые замеры земельных участков и анализы почв. Инспекционные проверки могут касаться деятельности государственных и муниципальных органов, скажем, по предоставлению и изъятию земель, регистрации прав на земельные участки и сделок с ними, по проведению конкурсов и аукционов. В процессе инспектирования проверяются содержание и формы документов, сроки рассмотрения заявлений, соблюдение других процессуальных требований.

По результатам проверок органами, осуществляющими государственный земельный контроль, готовятся ежегодные отчеты по районам и субъектам РФ. В отчетах отражается количество проверок по отдельным землепользованиям, количество выявленных правонарушений, площади деградированных земель, количество случаев нерационального использования земель, использования земель не по целевому назначению, нарушение режима особо охраняемых территорий и другие нарушения1.

Учитывая, что инспекционный контроль связан с применением принудительных мер исполнения земельного законодательства, доступом к информации землепользователей и государственных органов, распространение которой может нанести ущерб их правам и интересам, предусматривается его проведение только наделенными инспекционными полномочиями должностными лицами органов госземконтроля с соблюдением необходимой иерархии. Инспекционные проверки могут также проводиться общественными инспекторами, полномочия которых должны быть подтверждены удостоверениями установленного образца2.

Для осуществления инспекционного контроля инспектора наделяются необходимыми полномочиями. В частности, они имеют право беспрепятственно при предъявлении служебного удостоверения посещать предприятия, организации, учреждения, в том числе в установленном порядке военные объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, получать для ознакомления документы, результаты анализов и другие материалы. Они также вправе запрашивать и получать бесплатно от министерств и ведомств статистическую отчетность о состоянии земельного фонда. Для обследований земельных участков, проверок выполнения мероприятий по охране земель к инспекционной работе могут привле-

 

1 См. Инструкцию о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, утв. приказом Роскомзема от 18 февраля 1994 г. № 18 // БНА. 1994. № 7. С. 3.

2 Образец удостоверения внештатного общественного инспектора по использованию и охране земель установлен Инструкцией о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, утв. приказом Роскомзема от 18 февраля 1994 г. № 18 (с изм. и доп.).

 

каться специалисты. При выявлении правонарушений государственные инспектора имеют право по своему усмотрению в зависимости от тяжести совершенного правонарушения принимать меры, направленные на их прекращение, включая приостановление хозяйственной и иной деятельности, и устранение их последствий, включая применение мер юридической ответственности.

Если в действиях правонарушителя имеются признаки дисциплинарного проступка, уголовного преступления или административного правонарушения, рассмотрение которых не входит в компетенцию инспектора, то он может направить дело в соответствующую инстанцию.

На инспекторов возлагается обязанность своевременно применять меры к нарушителям земельного законодательства. В случае необходимости они имеют право обращаться в органы внутренних дел за оказанием помощи по пресечению действий правонарушителей, препятствующих законному выполнению инспекционных функций. Учитывая известную опасность выполняемой работы, инспекторам госземконтроля разрешается в установленном порядке ношение огнестрельного оружия.

Стороны, участвующие в госземконтроле, несут взаимную ответственность. Предусмотрено, что должностные и физические лица, препятствующие государственному контролю за состоянием, использованием и охраной земель, применяющие угрозы насилия и насильственные действия по отношению к государственным инспекторам, несут установленную законодательством ответственность. В свою очередь должностные лица, осуществляющие госземконтроль, несут ответственность за своевременное принятие мер к нарушителям земельного законодательства, а также за объективность материалов проведенных проверок.

Действия инспекторов могут быть оспорены в порядке обращения с жалобами на их действия и решения вышестоящему должностному лицу или в суд.

§ 3. Мониторинг земель

Принятие адекватных и эффективных управленческих решений по соблюдению земельного законодательства зависит от наличия точных научно обоснованных данных о качественном состоянии земель и происходящих в них изменениях. Источником получения таких данных является мониторинг земель. Мониторинг – преимущественно техническая и информационно-аналитическая работа, связанная с применением технических средств контроля за состоянием земель, взятием проб почв и проведением почвенно-геоботанических обследований, анализов и измерений химического и биологического состава почв, их физического состояния. Это – одновременно мера предупредительного, текущего и последующего контроля. Его данные используются для вынесения решений о возможном размещении того или иного объекта, определении разрешенных видов землепользования и тем самым служат предупреждению такого землепользования, которое способно привести к ухудшению земель. Постоянные обследования почв позволяют контролировать процесс землепользования и тем самым выполнять задачи текущего контроля. Мониторинг также фиксирует отклонения от разрешенного поведения, тем самым выявляя правонарушения, связанные с загрязнением, заражением и иными видами деградации земель, а данные мониторинга служат доказательством при привлечении нарушителей к ответственности.

Помимо задач по выявлению изменений состояния земель, оценки и прогноза мониторинг обеспечивает научно обоснованной информацией государственные органы и других заинтересованных лиц, которая затем используется для ведения государственного земельного кадастра, организации землепользования и проведения землеустройства. Сведения мониторинга также служат источником информации для граждан о состоянии окружающей среды в части состояния земель (ст. 67 ЗК).

Смысл мониторинга заключается в слежении за динамикой процессов, происходящих в почвах, в целях выявления причин и источников негативных изменений, принятия научно обоснованных решений по совершенствованию земельного законодательства, внесению необходимых корректировок в правовой режим земель и порядок землепользования.

Государственный мониторинг может быть федеральным, региональным и локальным в зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории. На федеральном уровне осуществление мониторинга земель возложено на Госземкадастр, Росгидромет и МНР России при участии заинтересованных министерств и ведомств.

Мониторинг земель – составная часть мониторинга за состоянием окружающей природной среды и входит в Единую государственную систему экологического мониторинга (ЕГСЭМ). Помимо мониторинга земель в ЕГСЭМ входит мониторинг состояния других природных объектов, осуществляемый различными федеральными министерствами и ведомствами. Общее руководство ЕГСЭМ выполняет МПР России1.

Мониторинг ведется на всей территории РФ по отношению к любым земельным участкам независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования. Это означает, что сотрудники государственной службы мониторинга имеют право проводить необходимые замеры и обследования там и тогда, где и когда это предусмотрено, а собственники и землепользователи не имеют права препятствовать этим действиям.

В содержание мониторинга входит выполнение наблюдений по нескольким направлениям. В процессе мониторинга изучаются процессы, связанные с изменением плодородия почв (опустынивание, развитие эрозии, потеря гумуса, заболачивание, засоление), зарастанием сельскохозяйственных земель сорняками и кустарником, загрязнением земель пестицидами, тяжелыми металлами и другими веществами. Наблюдение также ведется за процессами образования оврагов, оползней и другими природными явлениями, состоянием земель, занятых хозяйственными объектами, включая места захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов2.

Полученные результаты накапливаются в архивах и базах данных автоматизированной информационной системы, ежегодно обобщаются и используются для подготовки ежегодного Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в РФ3.

§ 4. Государственные экспертизы и другие меры контроля

Целям предупреждения возможных нарушений физическими и юридическими лицами законодательства в процессе хозяйственной и иной деятельности, недопущения деградации и ухудшения

 

1 См. постановление Совета Министров – Правительства РФ от 24 ноября 1993 г. № 1229 «О создании Единой государственной системы экологического мониторинга» // САПП РФ. 1993. № 48. Ст. 4661.

2 См. Положение о сертификации средств и измерений, программно-аппаратных средств и продукции государственного земельного кадастра, землеустройства и мониторинга земель, утв. приказом Роскомзема от 12 августа 1996 г. № 79.

3 Требования и порядок проведения мониторинга земель определены в Положении о мониторинге земель в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 15 июля 1992 г. № 491 // САПП РФ. 1992. № 4. Ст. 183.

 

качества земель служат такие меры государственного земельного контроля, как государственные экспертизы проектов и лицензирование отдельных видов деятельности.

Механизм экспертиз призван определить на этапе планирования проекта, будет ли обеспечено исполнение требований законодательства в процессе его реализации. Такой подход основан на понимании того, что предупреждение правонарушений и их негативных последствий всегда связано с меньшими издержками, чем их устранение.

Проведение экспертиз проектов как механизм предупредительного контроля особенно за хозяйственной деятельностью получает в настоящее время широкое распространение. Нередко особенно в случаях осуществления крупных хозяйственных мероприятий – строительства промышленных объектов, разработки и утверждения градостроительной документации, программ развития отраслей экономики, освоения месторождений, других видах природопользования, проект подвергается нескольким государственным экспертизам. По отношению к сложным многокомпонентным проектам, которые реализуются в несколько этапов, экспертизы могут проводиться на каждом этапе и по отдельным компонентам.

В тех случаях, когда проект связан с предоставлением и использованием земельного участка, предусматривается проведение государственной экспертизы землеустроительной документации. Объектом экспертизы выступают программы, схемы и проекты в части использования земельного участка. Это – своего рода ведомственная, отраслевая экспертиза, проведение которой возложено на Росземкадастр, его территориальные органы.

Государственная экспертиза землеустроительной документации проводится по каждому проекту при решении вопросов о размещении промышленных и иных объектов, строительстве новых объектов на предоставленном земельном участке, проведении межеваний земельных участков, в том числе в процессе разработки проектов черты поселений, зонировании в городах, подготовке генеральной схемы землеустройства территории РФ, схем землеустройства территорий субъектов РФ, муниципальных образований, проектов внутрихозяйственного и территориального землеустройства. Проекты и иные документы оцениваются на предмет соответствия землеустроительной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям, включая требования по обеспечению рационального использования и охраны земель.

Соответствие документации требованиям земельного законодательства проверяется также в процессе экологической экспертизы, задача которой – предупредить возможные неблагоприятные воздействия планируемой деятельности на окружающую природную среду, в том числе землю. Землепользование по проектам, не прошедшим экологическую экспертизу или получившим отрицательное заключение, подлежит приостановлению по решению должностных лиц госземконтроля1.

Соотношение землеустроительной и экологической, равно как и других, экспертиз недостаточно ясно определено законодательством. В частности, ни Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»2, ни земельное законодательство не определяют, в какой последовательности должны проводиться соответствующие экспертизы. Известно лишь, что землеустроительный проект подлежит экологической экспертизе3. Однако неясно, должна ли государственная экспертиза землеустроительной документации предшествовать экологической и должны ли документы предшествующих экспертиз быть рассмотрены последующими экспертизами. Наконец, остается нерешенным вопрос о том, что делать, если одна экспертная комиссия дает положительную, а другая отрицательную оценку. Законодательство либо вообще не дает разъяснений на этот счет, либо содержит расплывчатые формулировки. Статья 29 Градостроительного кодекса РФ, например, предусматривает, что заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации должно быть основано на заключениях государственной экологической экспертизы, комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, специально уполномоченных органов охраны памятников культуры, управления государственным фондом недр и др.

Своего рода мерой косвенного предупредительного контроля за землепользованием является механизм регистрации пестицидов и агрохимикатов, применяемых при землепользовании. При помощи

 

1 См. Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации.

2 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; 1998. № 16. Ст. 1800.

3 См. Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утв. постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 28 января 1993 г. № 77 // САПП РФ. 1993. № 6. Ст. 483; СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4808; 1996. № 28. Ст. 3383; 1999. № 21. Ст. 2625.

 

регистрации обеспечивается соблюдение требований земельного законодательства по недопущению порчи и других видов загрязнения земель, предупреждение нарушений земельного законодательства в части охраны земель от неблагоприятных воздействий.

В соответствии с установленным порядком в данной области пестициды и агрохимикаты, поступающие в оборот, подлежат регистрации в Государственном каталоге пестицидов и агрохимикатов. Регистрация означает, что их последующее применение при землепользовании разрешено1. Регистрации предшествует проведение государственной экологической, токсиколого-гигиенической экспертизы пестицидов и агрохимикатов.

Регистрация действует максимально 10 лет и удостоверяется регистрационным свидетельством. Зарегистрированные пестициды и агрохимикаты применяются при помощи специальной техники и оборудования.

 

1 См. Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» // СЗ РФ, 1997. № 29. Ст. 3510.

 


 

Глава 8. ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ СДЕЛКИ

§ 1. Понятие земельно-правовой сделки

Реформирование отношений собственности на землю, введение права частной и муниципальной собственности наряду с государственной поставили перед теорией права и практикой его применения сложную задачу по определению содержания правомочий распоряжения землей, способов и процедур отчуждения земель и передачи иных прав на земельные участки.

В соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»1 провозглашено право граждан и юридических лиц – собственников земельных участков продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями. Граждане также имеют право образовывать общую совместную или общую долевую собственность путем добровольного объединения принадлежащих им земельных участков. Граждане и юридические лица могут передавать находящиеся в их собственности земельные участки в пользование, добровольно отказываться от них, передавать их в собственность других лиц на праве ренты, передавать свое имущество в доверительное управление и совершать другие сделки. Государственные органы получили право отчуждать государственную собственность в порядке приватизации земель, а также предоставлять гражданам и юридическим лицам земельные участки в аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование. Участник долевой собственности в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может по своему усмотрению продать, подарить, обменять, завещать, отдать

 

1 САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.

 

в залог, внести в уставный (складочный) капитал юридического лица свою долю, передать ее в доверительное управление. Совершение сделок допускается в той мере, в какой это разрешено законом, и по отношению к тем земельным участкам, которые не исключены из оборота и не ограничены в обороте (ст. 260 ГК, ст. 27 ЗК).

В этих условиях в законодательстве и теории права второе рождение получает понятие «институт сделки» как правоотношения, в рамках которого реализуются правомочия по распоряжению собственностью. Разработка этого института находится на стадии формирования, оставляя дискуссионными немало вопросов.

Общее, довольно лаконичное определение сделки дано в Гражданском кодексе РФ. Статья 153 ГК относит к сделкам «действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей». ГК не приводит перечня видов сделок, что дает возможность довольно широко трактовать понятие сделки. В этом широком смысле к сделкам могут быть отнесены любые действия граждан и юридических лиц, в результате которых все гражданские права и обязанности по поводу того или иного объекта или их часть передаются другому лицу, либо права и обязанности данного лица по отношению к данному объекту изменяются или прекращаются.

Наряду с общим определением ГК устанавливает дополнительные признаки сделки, которые позволяют очертить круг действий, подпадающих под понятие сделки.

Прежде всего, сделки – только те действия, субъектами которых являются граждане и юридические лица. Субъектами сделок могут быть органы государственной власти, которые в соответствии со ст. 125 ГК имеют право от имени РФ и субъектов РФ своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности. Подобное право предусмотрено и для органов местного самоуправления. Вместе с тем для квалификации действия организации как сделки важно признание организации юридическим лицом. Государственные организации и учреждения, не обладающие статусом юридического лица, либо общественные организации, создаваемые без права юридического лица, не имеют права совершать земельно-правовые сделки до тех пор, пока права по их совершению не будут им доверены либо не указаны в законе, ином акте уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления.

Для признания действия сделкой необходимо соблюдение и других условий. Сделкой может быть признано действие, которое совершается при наличии равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон (ст. 2 ГК). Соответственно установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей в принудительном порядке либо в порядке административного или властного подчинения не относятся к сделкам. Принудительный порядок прекращения гражданских прав и обязанностей по отношению к земельным участкам следует отличать от обязательного. В последнем случае речь идет об обязательном отчуждении земельного участка как особой разновидности сделки купли-продажи, установленном Законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Обязательное отчуждение применяется в случаях, когда размер общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий на территории одного административно-территориального образования, находящийся в собственности гражданина, его близких родственников и юридических лиц, где такие граждане обладают более 50% капитала, превышает установленные максимальные размеры. Также обязаны продать свою земельную собственность иностранные граждане, лица без гражданства, юридические лица, где 50% капитала уставного фонда принадлежит иностранным гражданам или иностранным юридическим лицам, учитывая, что такие субъекты могут обладать земельными участками этой категории только на праве аренды. Обязательное отчуждение должно быть произведено собственником любому лицу в течение года с момента возникновения права собственности. При невозможности заключения сделки в течение этого периода земельный участок или земельная доля должны быть приобретены субъектом РФ либо органом местного самоуправления.

Характерным признаком сделки являются воля и взаимный интерес сторон в установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (ст. 1 ГК). Этот интерес может выражаться в желании одной стороны получить денежную или иную компенсацию за передаваемые ей права и обязанности другой стороне. Такой интерес может носить и иной нематериальный характер, к примеру, если речь идет о дарении.

И наконец, сделки совершаются только по поводу имущества. Действия с объектами, не признаваемыми имуществом, не относятся к сделкам. Гражданское законодательство делит имущество на две группы – движимое и недвижимое. Статья 130 ГК относит земельные участки к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости).

Земельно-правовые сделки – действия граждан и юридических лиц по установлению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей по поводу земли как природного объекта и недвижимого имущества. Объектами земельно-правовых сделок выступают права граждан и юридических лиц на индивидуально-обособленные земельные участки, находящиеся в их собственности либо принадлежащие им на других титулах, – пожизненном наследуемом владении, бессрочном или срочном пользовании, аренде. Объектами сделок могут быть также права на земельные участки, закрепленные за государственными или муниципальными органами. В этом случае виды и возможности совершения сделок ограничены и осуществляются в соответствии с установленной административной процедурой.

Земельно-правовые сделки совершаются в соответствии с действующими процессуальными требованиями. Так, земельно-правовая сделка купли-продажи земли заключается только в письменной форме и оформляется договором продажи недвижимости (ст. 550 ГК), в необходимых случаях сопровождаемым соответствующим государственным решением.

Некоторые земельно-правовые сделки по отношению к земельным участкам, находящимся в государственной или муниципальной собственности, требуют совершения со стороны собственника целого ряда процессуальных действий. В различных случаях они включают подготовку технической документации по предоставляемым земельным участкам, решения о проведении торгов, о предоставлении земельного участка.

Так же как и применительно к другим видам сделок, земельно-правовые сделки могут быть возмездными и безвозмездными.

В зависимости от объема передаваемых гражданских прав и обязанностей на земельные участки земельно-правовые сделки можно разделить на две группы:

сделки, связанные с передачей всех правомочий собственности и отчуждением земельного участка,

сделки, в результате которых передается часть правомочий собственности.

К первой группе относятся такие виды сделок, как купля-продажа права частной собственности на земельный участок, мена, дарение, различные формы приобретения права частной собственности на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, изъятие путем выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд1.

Часть правомочий собственности передается в результате сделок аренды, пользования (временного, постоянного, ограниченного), пожизненного наследуемого владения2, ренты, залога, передачи в доверительное управление.

К земельно-правовым сделкам не относятся действия, связанные с принудительным изменением либо прекращением прав на земельные участки. В эту категорию не попадают принудительное прекращение прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками ввиду ненадлежащего использования земельного участка, изъятия земельного участка, находящегося в частной собственности, используемого с различного рода нарушениями, реквизиция, конфирмация и национализация. Не относятся к сделкам также действия государственных органов по передаче государственных земель в постоянное (бессрочное) пользование государственным учреждениям, федеральным казенным предприятиям и органам государственной власти, так как они совершаются в порядке административного подчинения. Нельзя отнести к сделкам действия по разграничению государственной собственности на федеральную, субъектную и муниципальную, даже если они оформляются договором, так как эти действия носят не гражданско-правовой, а государственно-правовой характер. Не охватываются понятием сделки действия по выделению земельной доли из общей собственности: здесь не происходит установления, изменения или прекращения гражданских прав и обязанностей, а имеет место реализация одного из правомочий собственника земельной доли в общей собственности – право на ее выделение.

§ 2. Купля-продажа права собственности на земельный участок

Одним из относительно хорошо развитых в законодательстве и практике видов земельно-правовых сделок является купля-продажа права собственности на земельный участок. Это – воз-

 

1 В силу особых публичных интересов, связанных с изъятием земель, данный вид сделки рассмотрен в гл. 10, посвященной мерам защиты прав государства, выражающего публичные интересы.

2 В интересах оптимальной организации материала глав порядок передачи и пользования земельными участками на праве аренды, пользования и пожизненного наследуемого владения рассмотрен в гл. 9.

 

мездная сделка, в которой одна сторона передает право собственности на земельный участок другой стороне в обмен на денежную компенсацию. Порядок купли-продажи распространяется также на право аренды. Продажа или передача права собственности на государственные или муниципальные земли гражданам и юридическим лицам осуществляется в соответствии с особыми правилами, в порядке приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (ст. 28 ЗК).

Сделка купли-продажи инициируется свободным волеизъявлением собственника земельного участка, кроме обязательного отчуждения. В большинстве случаев он волен сам выбирать покупателя и момент продажи. При обязательном отчуждении земельных участков, которое применяется только к сельскохозяйственным угодьям, при отсутствии покупателя в течение года с момента возникновения права собственности у продавца земельный участок должен быть приобретен субъектом РФ или органом местного самоуправления. Допускается также продажа гражданами и организациями своих земельных участков на торгах (конкурсе или аукционе)1. Государственные и муниципальные земли сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственные угодья) предоставляются (продаются) только на торгах. Единого порядка проведения торгов не установлено, за исключением продажи земельных участков гражданам и юридическим лицам на территориях поселений2.

В некоторых случаях возможности свободного выбора покупателя ограничиваются. К примеру, при продаже земельной доли в общей собственности преимущественным правом ее приобретения пользуются другие собственники земельных долей3. При продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственных угодий) преимущественным правом покупки пользуются субъект РФ либо в случаях, установленных законом, субъект РФ, орган местного самоуправления (ст. 8 Закона «Об

 

1 Порядок купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных Участков утвержден постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503 // САПП РФ. 1993. № 23. Ст. 2114.

2 Порядок организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды, утвержден постановлением Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 2 // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 263.

3 См. Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России».

 

обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Также преимущественным правом покупки земельного участка пользуется собственник здания или сооружения, расположенного на продаваемом земельном участке (ст. 35 ЗК, ст. 552 ГК).

Купля-продажа права частной собственности на земельный участок оформляется договором продажи недвижимости, по общему правилу, не подлежащим нотариальному заверению (ст. 550 ГК). Объектом купли-продажи может быть только земельный участок, прошедший государственный кадастровый учет. Он составляется между продавцом и покупателем в письменном виде в соответствии с установленной типовой формой1. В договоре, помимо данных об участниках сделки, указываются кадастровый номер земельного участка, его площадь, целевое назначение, местоположение, нормативная цена и стоимость земельного участка, обременения (ограничения). Определен также минимум обязательств сторон, который включает обязанность продавца продать земельный участок свободным от любых имущественных прав и претензий третьих лиц, за исключением случаев, когда покупатель согласен принять земельный участок, обремененный правами третьих лиц. Покупатель в свою очередь обязан своевременно оплатить приобретенный земельный участок. Передача земельного участка продавцом покупателю осуществляется по подписываемому сторонами передаточному акту или иному документу о передаче (ст. 556 ГК). Не допускается в договоре устанавливать право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию, ограничивать дальнейшее распоряжение земельным участком, ограничивать ответственность продавца в случае предъявления прав на земельные участки третьими лицами. Неотъемлемой частью договора являются план или чертеж границ земельного участка, акты о нормативной цене земли, оценки земельного участка и др. Договор продажи недвижимости без прилагаемого к нему плана и других документов не подлежит регистрации.

При совершении сделки купли-продажи права частной собственности на земельный участок ни продавец, ни покупатель не имеют права изменить его целевое назначение и режим использования. Изменение целевого назначения осуществляется либо до, либо после сделки в порядке перевода земель из одной категории в другую в соответствии со ст. 8 ЗК. В частности, земельный

 

1 Типовой договор купли-продажи утвержден Роскомземом 2 июня 1993 г. Примерный договор купли-продажи земельной доли одобрен постановлением Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 // СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 534.

 

участок сельскохозяйственного назначения переводится в иную категорию по решению органа исполнительной власти субъектов РФ, другие земли – по решению органов местного самоуправления. Продавец обязан предоставить покупателю полную и достоверную информацию о продаваемом земельном участке. В случае предоставления заведомо ложной информации об ограничениях, разрешении на застройку и иной информации, которая может повлиять на решение покупателя о покупке земельного участка и требования о предоставлении которой установлены федеральными законами, покупатель имеет право требовать уменьшения цены либо расторжения договора с возмещением причиненных убытков. Основанием совершения сделки купли-продажи является свидетельство продавца о регистрации права собственности или права аренды на данный земельный участок. По завершении сделки и после перехода права собственности покупателю свидетельство продавца утрачивает силу, а покупателю выдается новое свидетельство о регистрации права собственности на купленный земельный участок.

Особые условия установлены для купли-продажи права частной собственности земельных долей граждан в общей собственности1. В частности, при совершении данной сделки земельный участок в натуре предварительно не выделяется. Фактически приобретается площадь, соответствующая размеру доли. Допускается приобретение одним покупателем нескольких земельных долей, но с соблюдением предельных (максимальных и минимальных) размеров. Для покупателей земельных долей устанавливается очередность. Преимущественным правом покупки земельной доли пользуются другие участники долевой собственности, затем в случае их отказа – исполнительный орган государственной власти субъекта РФ либо орган местного самоуправления и, наконец, третьи лица. При продаже доли продавец обязан известить об этом в письменной форме остальных участников долевой собственности или опубликовать сообщение в определенных субъектом РФ средствах массовой информации. Также в письменной форме должен быть извещен исполнительный орган субъекта РФ или орган местного самоуправления о продаже земельной доли. К заявлению о государственной регистрации прилагаются документы, подтверждающие, что продавец доли известил других участников

 

1 См. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

 

долевой собственности о намерении продать свою долю с указанием цены и других условий продажи1.

По особой процедуре продается земля крестьянских хозяйств и сельскохозяйственных организаций (сельскохозяйственных угодий). Преимущественным правом покупки таких земельных участков пользуются субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, местный орган самоуправления, которые должны быть извещены в письменной форме продавцом (заказным письмом с уведомлением о вручении) о намерении продать земельный участок. Продавец может продать свой земельный участок третьему лицу, только если высший орган исполнительной власти субъекта РФ или местный орган самоуправления не уведомил продавца о намерении приобрести такой участок в течение месяца. Продажа третьим лицам допускается в этом случае по цене, не ниже указанной в извещении, и в течение года. Нарушение этого порядка влечет право субъекта РФ требовать в судебном порядке в течение года с момента государственной регистрации продажи земельного участка третьему лицу перевода на него прав и обязанностей покупателя. Купленный таким образом земельный участок становится собственностью субъекта РФ или муниципальной собственностью и переходит в фонд перераспределения земель.

Совершение сделки купли-продажи подлежит налогообложению. С граждан взимается налог в размере, установленном Законом РФ «О подоходном налоге с физических лиц», а с организаций – в соответствии с Законом РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций». За регистрацию взимается государственная пошлина.

§ 3. Приватизация земель

Земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, переходят в частную, а также общую собственность граждан и юридических лиц в порядке приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, именуемой также приватизацией земель. Приватизация земель – сделка, в результате которой происходят отчуждение государственной или муниципальной собственности и ее передача в частную собственность

 

1 См. ст. 24 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

 

граждан и юридических лиц. В результате приватизации меняется форма собственности – государственной или муниципальной на частную.

Объектами приватизации могут быть только те земельные участки, которые не изъяты из оборота в соответствии со ст. 27 ЗК, другими законами и подзаконными актами. К примеру, из приватизации исключаются земли лесного и водного фондов. В общей сложности это – свыше 50% всех земель РФ. Кроме того, не разрешается приватизация земель общего пользования в поселениях, земель особо охраняемых территорий, земель использования и охраны недр, земель, зараженных опасными веществами и подверженных биогенному заражению, земельных участков, находящихся во временном пользовании1. Изъяты из оборота земли, занятые войсками, объектами Вооруженных Сил РФ, Федеральной пограничной службой РФ, объектами атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также некоторые другие. Правительством РФ исключены из приватизации земли, занятые некоторыми оборонными и иными государственными предприятиями.

Приватизация земель может зависеть от необходимости принятия специальных решений исполнительных органов. В частности, государственные и муниципальные земли предоставляются в частную (общую) собственность для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства в соответствии с утвержденными схемами зонирования территорий2. Практикуется также приватизация земель и расположенных на них объектов в соответствии с государственными программами приватизации государственного и муниципального имущества.

К настоящему моменту сложилось несколько способов приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. В зависимости от условий приватизации и целевого использования приобретаемых земельных участков применяются следующие процедуры:

 

1 См. Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» // ВВС РФ. 1992. № 25. Ст. 1427; СЗ РФ. 1997. № 7. Ст. 2240; 1999. № 5. Ст. 651.

2 См. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (ст. 12).

 

приватизация земель в порядке реорганизации колхозов и совхозов;

приобретение прав на земельные участки гражданами для целей, не связанных со строительством;

приобретение права собственности на земельные участки, предоставленные гражданам и организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения;

приобретение прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения;

приобретение прав на земельные участки для строительства.

Приватизация может быть платной и бесплатной. К примеру, приватизация земель в порядке реорганизации колхозов и совхозов осуществляется бесплатно. Для строительства государственные или муниципальные земли приобретаются только за плату. В случае платной приватизации земельный участок продается по договорной либо нормативной цене земли. Нормативная цена земли определяется ежегодно органами исполнительной власти субъектов РФ по оценочным зонам, административным районам, поселениям и их группам. Местные органы самоуправления имеют право повышать или понижать установленную цену земли, но не более чем на 25%1.

Основу процедуры приватизации земель в порядке реорганизации колхозов и совхозов составляет признание за членами реорганизуемых колхозов и совхозов права на приватизацию закрепленных за этими организациями земель2. В результате приватизации земли делятся на земельные доли и распределяются между имеющими право на получение земельных долей членами коллектива. В настоящее время эта процедура потеряла практическую значимость, так как все колхозы и совхозы уже прошли реорганизацию или перерегистрацию с закреплением земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования либо собственности с выделением земельных долей членам коллективов.

 

1 См. постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены земли» // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1539.

Коллективам совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, колхозов и кооперативов, использующих землю на праве бессрочного (постоянного) пользования, было предписано до 1 марта 1992 г. принять решение о переходе к частной, коллективно-договорной и другим формам собственности в соответствии с Земельным кодексом РСФСР (Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР // ВВС РСФСР. 1992. № 1. Ст. 53.).

 

Права на земельные участки для целей, не связанных со строительством, могут быть приобретены только гражданами. Цели, для которых приобретаются земельные участки, включают индивидуальное садоводство, огородничество, подсобное хозяйство, фермерское хозяйство, животноводство, сенокошение и другие сельскохозяйственные цели. Земли предоставляются из фонда перераспределения земель по заявлениям заинтересованных граждан, подаваемым в исполнительные органы государственной власти или местного самоуправления. С учетом зонирования территории и после изготовления проекта границ земельного участка орган государственной власти (государственные земли) либо орган местного самоуправления (муниципальные земли) принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность за плату или бесплатно.

Приобретение права собственности на земельные участки, предоставленные гражданам и организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения, осуществляется по заявлению таких граждан и организаций. При этом для граждан и организаций условия приватизации различаются. Граждане имеют право приобрести в собственность земельный участок, закрепленный за ними на праве постоянного пользования либо пожизненного наследуемого владения, по своему желанию в любое время однократно и бесплатно. Это означает, что только один земельный участок и один раз, считая с момента вступления в силу Земельного кодекса РФ, может быть приобретен гражданином в собственность бесплатно. Организации, имеющие земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, обязаны приобрести их в собственность либо оформить право аренды не позднее 1 января 2004 г.

Преимущественное право приватизации земель, занятых объектами недвижимости – предприятиями, зданиями, сооружениями (в том числе незавершенного строительства), принадлежит собственникам таких объектов недвижимости. Граждане и юридические лица – собственники строений на землях несельскохозяйственного назначения приобретают права собственности на занятые этими объектами и необходимые для их использования земельные участки только за плату. Не допускается приватизация земель, занятых федеральными казенными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями. Владельцы кондоминиума приобретают земельный участок в общую долевую собственность. Приватизация земельных участков осуществляется по заявлению заинтересованных лиц и оформляется договором купли-продажи. Приватизация земель осуществляется в сроки, предусмотренные ЗК. До этого земельный участок закрепляется за собственником здания в аренду (ст. 36 ЗК).

Приватизация земель для строительства осуществляется с проведением работ по формированию земельного участка. Эти работы включают определение границ земельного участка, его разрешенного использования, кадастровый учет, определение различных технических условий, организацию и проведение торгов либо прием и рассмотрение заявлений о предоставлении земельного участка без проведения торгов.

Возможны два способа предоставления прав на земельные участки для строительства: без предварительного согласования мест размещения объектов или с предварительным согласованием мест размещения объектов. Вместе с тем приобретение права частной собственности на государственные и муниципальные земли (приватизация) допускается лишь в порядке, предусмотренном для предоставления земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов и исключительно на торгах. Таким образом, приобретение права частной собственности в этом случае всегда является платным.

Торги организуются собственником земельного участка (РФ, субъектами РФ либо местными органами самоуправления) либо специализированной организацией на основании договора с собственником. От имени РФ как собственника в сделках по приватизации федеральных земель в качестве продавца участвует Фонд федерального имущества. По результатам торгов продавец и выигравший торги покупатель заключают договор продажи недвижимости, подлежащий государственной регистрации. На основании договора покупатель получает свидетельство о регистрации права частной собственности. Земельный участок передается продавцом покупателю по передаточному акту.

Земельные участки предоставляются в собственность граждан и организаций по письменному заявлению заинтересованных лиц в исполнительные органы государственной или муниципальной власти, соответственно уполномоченные предоставлять земельные участки, находящиеся в федеральной, субъектной или муниципальной собственности. Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть вынесено в двухнедельный срок. Если следовать букве закона (ст. 28 и 30 ЗК), то в течение двух недель должны быть сформирован земельный участок, организованы и проведены торги, так как именно по результатам торгов собственник выносит решение о предоставлении земельного участка в собственность. Но возможно ли успеть выполнить такие сложные действия за такой короткий срок?

Земельный кодекс предусматривает меры защиты прав граждан и организаций на приватизацию земель в этом случае. В частности, не допускается отказ в предоставлении государственных и муниципальных земель в собственность, за исключением тех, которые изъяты из оборота, запрещены для приватизации либо зарезервированы для государственных и муниципальных нужд. На сегодняшний день порядок резервирования земель предусмотрен для создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых территорий, предусматривающий вынесение решения органов государственной власти субъекта РФ о резервировании необходимого земельного участка, а также для строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог общего пользования.

§ 4. Иные земельно-правовые сделки

На стадии скорее начального развития находится правовое регулирование сделок мены, дарения и залога земельных участков. Относительно недавно был принят Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)», содержащий несколько статей о залоге земель. Сделки мены и дарения почти в полном объеме регулируются гражданским законодательством, хотя некоторые особенности совершения сделки мены установлены ЗК (ст. 37). В частности, предусмотрена обязанность лиц, меняющихся земельными участками, предоставить друг другу точную информацию о земельных участках. Если ими предоставляется заведомо ложная информация о правовом режиме и состоянии земельных участков, договор мены, по инициативе лица, не получившего точную информацию, может быть расторгнут. В качестве альтернативы допускается право такого лица требовать доплаты. В частности, неясно, возможны ли такого рода сделки с государственными и муниципальными землями, насколько применимы правила гражданского законодательства к таким землям, могут ли обмениваться земельные

 

1 См. постановление Правительства РФ от 30 июня 1999 г. № 718 «О резервировании земельных участков для строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог общего пользования» // СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3389.

 

участки разного целевого назначения, могут ли юридические лица обмениваться земельными участками с физическими.

Определенные особенности совершения сделок мены, отражающие специфику земельных отношений, учтены при регулировании сделок мены земельных долей. В результате мена и дарение получили узкое применение на практике, охватывая лишь земельные участки, находящиеся в частной собственности граждан и предназначенные для индивидуального землепользования. Да и здесь из-за высоких налогов на сделки мены и дарения, недостаточных гарантий защиты прав, наличия более надежного, альтернативного способа – купли-продажи объем сделок мены и дарения невысок.

Мена земельных участков является земельно-правовой сделкой, близкой по сути к процедуре к купле-продаже. Сделка мены совершается по свободному волеизъявлению и договоренности сторон, по их инициативе и оформляется письменным договором в соответствии с правилами заключения договоров, установленными для купли-продажи земельных участков (гл. 30 ГК РФ). Примерная форма договора мены установлена письмом Роскомзема от 19 октября 1994 г. № 2-16/1629.

Принципиальная разница между земельно-правовыми сделками мены и купли-продажи заключается в том, что в первом случае компенсацией за передаваемое право собственности на получаемый в обмен земельный участок служит право собственности на другой земельный участок.

Объектами сделки мены выступают права собственности на обмениваемые земельные участки (в том числе земельные доли в общей собственности). При совершении сделки мены фактически происходит обмен этими правами между их обладателями.

В общем не запрещена мена другими вещными правами на землю. Однако, как и в случае купли-продажи, эти процедуры не разработаны и поэтому на практике либо невозможны, либо ограничены. Применительно к пожизненному наследуемому владению прямо установлено право владельцев лишь передавать земельные участки по наследству. Сделки, связанные с отчуждением земельного участка, не допускаются.

К обмениваемым земельным участкам предъявляются определенные требования. По общим нормам гражданского права (ст. 568 ГК), могут обмениваться права только на равноценные земельные участки. «Равноценность» земельных участков означает их равную денежную стоимость. Если цена обмениваемых земельных участков различна, предусматривается обязанность одной из сторон сделки, земельный участок которой ниже по стоимости, произвести доплату в размере разницы в ценах. Некоторые ограничения установлены для обмена правами на земельные доли в общей собственности сельскохозяйственных коммерческих предприятий: Так, исходя из смысла законодательства, земельная доля может быть обменена только на имущественный пай в данном хозяйстве, принадлежащий другому лицу, либо на земельную долю в другом хозяйстве. При оформлении сделки обмена земельной доли на имущественный пай применяются правила заключения договора купли-продажи земельных долей. В разделе о стоимости указывается денежный эквивалент имущественного пая.

Еще одной разновидностью земельно-правовой сделки, фактически применяемой лишь к праву частной собственности физических и юридических лиц на земельные участки, является сделка дарения. Дарение – действие, в результате совершения которого одна сторона (даритель) передает или обязуется передать безвозмездно другой стороне (одаряемому) право собственности или иное имущественное право на земельный участок (ст. 572 ГК). Сделки дарения оформляются договором дарения между дарителем и одаряемым. Не допускается дарение права пожизненного наследуемого владения, права бессрочного пользования или аренды.

Подписывая договор, одаряемый тем самым выражает добровольное согласие принять дар. Это важно, так как, получая право собственности, он одновременно получает и обязанности, выразить согласие на несение которых – его право. До момента оформления права собственности он вправе отказаться от дара, заявив об этом письменно. Письменный отказ подлежит регистрации, если поступил после регистрации договора дарения.

Залог (ипотека) земельного участка означает действие, когда собственник либо арендатор земельного участка (залогодатель) берет на себя обязательство в надлежащий срок либо при наступлении установленных событий передать свои права на земельный участок другому лицу (залогодержателю) взамен на предоставляемый им кредит, заем или иное обязательство, в том числе основанное на купле-продаже, аренде, других договорах или причинении вреда. Событиями, служащими основанием возникновения права залогодержателя на земельный участок, является невыплата предоставленного займа либо невыполнение иного обязательства к определенному сторонами времени.

Залог представляет собой одну из форм обременения земельного участка. Имущество, на которое установлена ипотека, остается во владении и пользовании залогодателя. Он имеет право возводить в установленном порядке здания и сооружения без согласия залогодержателя, извлекать доходы, получать сельскохозяйственную продукцию. При этом залогодержатель не приобретает право залога либо иные права на такие объекты, продукцию или доходы. При пользовании земельным участком залогодержатель не должен ухудшать состояние земельного участка или допускать уменьшения его стоимости.

Отношения по залогу земельного участка оформляются заключаемым между сторонами договором. Запрещается установление в договоре ограничений на право пользования земельным участком.

Объектом залога могут быть право частной собственности на земельный участок либо земельную долю в общей собственности, а также право аренды. При залоге земельного участка, находящегося в общей совместной собственности (т.е. без выделения доли), требуется наличие согласия всех собственников, оформляемое письменно. Залог земельной доли каждого участника в долевой собственности не требует согласия собственников других долей. Право аренды передается арендатором в залог без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды не предусмотрено иное.

Не могут быть предметом залога земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, пожизненном наследуемом владении либо пользовании. Не допускается залог права частной (общей) собственности либо аренды полевых земельных участков личных подсобных хозяйств. Соответственно круг субъектов отношений залога включает физических и юридических лиц с обеих сторон. Из числа залогодателей исключаются государственные и муниципальные органы, учреждения и организации. Неясно положение с правом залога земель сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств. С одной стороны, в соответствии со ст. 63 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» залог таких земель не допускается. С другой – по Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» такая сделка разрешена.

Внесение земельной доли в уставный (складочный) фонд юридического лица является особой формой сделки, установленной только для собственников земельных долей.

Внесение права собственности или пользования земельной долей допускается только в том случае, если это прямо установлено учредительным договором данной сельскохозяйственной организации. При передаче права собственности на земельную долю сельскохозяйственная организация как юридическое лицо приобретает право собственности, и соответственно собственник переданной земельной доли его теряет. Право нового собственника – организации удостоверяется надлежащим образом зарегистрированным государственным свидетельством. Действие свидетельства о праве частной собственности на земельную долю гражданина прекращается. При внесении права собственности на земельную долю земельный участок выделяется в натуре, а план земельного участка выдается новому собственнику. Выдел земельного участка осуществляется по правилам ст. 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Собственники земельных долей могут передать в уставный капитал сельскохозяйственной организации право аренды на срок не более трех лет с правом продления. Выделение земельного участка в натуре не требуется. Право собственности гражданина на земельную долю при этом не прекращается, а компенсацией за переданное право аренды служат дивиденды на каждый рубль суммы оценки права аренды земельной доли1. Также исключительно собственникам земельных долей разрешается передача своей доли в праве общей собственности на сельскохозяйственные угодья в доверительное управление в соответствии с общими нормами гражданского права (гл. 53 ГК). Земельная доля передается в доверительное управление на срок не более 5 лет по договору доверителю управления. Такой договор должен быть заключен в форме договора купли-продажи земельного участка и подлежит государственной регистрации. Право доверительного управления земельной долей может быть передано только индивидуальному предпринимателю или коммерческой организации.

§ 5. Государственная регистрация земельно-правовых сделок

Действия по совершению земельно-правовых сделок осуществляются под контролем государства. В качестве формы контроля применяется государственная регистрация земельно-правовых

 

1 См. Рекомендации о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями, одобренные постановлением Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 (разд. IV) // СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 534.

 

сделок, производимая в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 963.

Регистрация земельно-правовых сделок – важное процессуальное событие, так как фиксирует момент перехода права на земельный участок от одного лица к другому.

Договоры о совершении сделок, приложения к договору и иные документы регистрируются в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Государственной регистрации в Едином государственном реестре подлежат также выданные по результатам сделки свидетельства о регистрации права собственности и иных прав на землю. Данный Реестр предназначен для ведения унифицированной системы записей о правах на недвижимое имущество и сделках, а также об ограничениях (обременениях) этих прав1. Регистрация земельно-правовых сделок и ведение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним возложены на учреждения юстиции в системе Министерства юстиции РФ, создаваемые в субъектах РФ2. Их полномочия распространяются соответственно на установленные регистрационные округа.

 

1 См. постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 963.

2 См. постановление Правительства РФ от б марта 1998 г. № 288 «Об утверждении Примерного положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1998. № 11, Ст. 1291.

 


 

Глава 9. ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕ ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ

§ 1. Понятие права землепользования

В условиях современной земельной реформы право землепользования получает второе рождение. Введение новых форм собственности на землю не могло оставить неизменным институт права землепользования, который к моменту реформ был достаточно высоко развит. Земельное право доперестроечного периода, сохраняя право собственности на землю за государством, предусматривало возможность передачи земельных участков гражданам и организациям на праве бессрочного и временного пользования, уделяло значительное внимание широкому обеспечению права свободного доступа каждого к землям для удовлетворения различного рода личных потребностей, установив право общего пользования. Все эти виды землепользования интегрировались в реформируемое земельное законодательство.

Вместе с тем прежний уровень регулирования отношений землепользования не соответствует в полной мере меняющимся условиям. Установление права частной собственности потребовало адекватного решения вопроса о доступе граждан-несобственников к землям. В связи с этим введено право публичного и частного сервитутов. Реанимирована аренда земельных участков, которая была распространена в России сразу в послереволюционный период и запрещена впоследствии. Восстановлен и значительно расширен применяемый короткое время в прошлом принцип платности землепользования.

Таким образом, в отличие от права собственности, разработка которого по многим направлениям начиналась фактически с нуля, реформирование права землепользования происходит преимущественно на основе использования накопленного в прежней истории национального опыта регулирования этих отношений.

Право землепользования существует в двух значениях – как объективное и субъективное право. В первом случае право землепользования представляет собой институт земельного права, в состав которого входят нормы, регулирующие общественные отношения в области использования земель. В их число входят нормы, определяющие виды землепользования, порядок и условия предоставления земель в пользование, права и обязанности землепользователей, основания возникновения и прекращения права землепользования.

Как субъективное право, право землепользования означает совокупность правомочий, возникающих у конкретных субъектов земельных правоотношений в связи с предоставлением им в пользование земельных участков. Лица, получившие право землепользования, являются землепользователями.

Право землепользования – родовое понятие и на практике представлено различными видами. В соответствии с делением земель на категории право землепользования можно разделить на право пользования землями сельскохозяйственного назначения, поселений, землями промышленности и иного специального назначения, землями особо охраняемых территорий, лесного, водного фондов и земель запаса.

По субъектному признаку право землепользования делится на две большие группы – право землепользования граждан и организаций. В зависимости от оснований и условий возникновения право землепользования может быть общим и специальным. В свою очередь, специальное землепользование существует в виде права постоянного (бессрочного) и безвозмездного срочного пользования, права аренды, пожизненного наследуемого владения и ограниченного пользования чужим земельным участком. В зависимости от цели, для которой предоставлен земельный участок в пользование, право землепользования делится на право пользования для ведения садоводства, огородничества, дачного и подсобного хозяйства, строительства и эксплуатации жилых и нежилых зданий и сооружений, включая предприятия и другие объекты хозяйственной деятельности, прохода, проезда, размещения объектов инженерной инфраструктуры и др.

§ 2. Общее землепользование граждан. Публичный сервитут

Под общим землепользованием понимается использование гражданами земель в целях, не связанных с удовлетворением хозяйственно-экономических нужд и не требующих закрепления индивидуально-определенного земельного участка за конкретными субъектами.

Субъектами права общего землепользования могут быть только граждане. При реализации права общего землепользования круг граждан не индивидуализируется и не ограничивается по числу или иным критериям. Изначально любые граждане могут находиться на участке, проходить, проезжать по земельным участкам, предназначенным для общего пользования.

Объектом права общего землепользования могут быть государственные и муниципальные земли, а также земельные участки, находящиеся в частной собственности граждан и организаций. В первом случае общее землепользование возникает непосредственно на основании закона. Для общего пользования земельным участком, находящимся в частной собственности, требуется установление публичного сервитута.

Общее землепользование характеризуется тем, что является общедоступным, т.е. не требует получения индивидуального разрешения в каждом случае со стороны собственника. По общему правилу, общее землепользование осуществляется везде, где это не запрещено законом, компетентными государственными или муниципальными органами или в установленном законом порядке субъектами права пользования данным земельным участком, права владения или аренды. В содержание права общего землепользования входит право находиться на участке, проходить и проезжать по земельному участку. В отдельных случаях оно может включать дополнительные права, определяемые законодательством. К примеру, право общего пользования лесным фондом охватывает не только право находиться в его границах, но и собирать объекты растительного мира.

Содержание права общего землепользования определено ст. 262 ГК РФ, в соответствии с которой граждане имеют право свободно без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, являющихся государственной и муниципальной собственностью, а также использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Это означает, что если земельный участок не огорожен или его собственник иным образом не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может находиться на данном земельном участке, проходить и проезжать по нему.

В отдельных случаях предусматривается выделение части государственных и муниципальных земель, специально предназначенных для общего пользования. К ним относятся земли, занятые дорогами, площадями, набережными, парками, садами, скверами, пляжами в поселениях, а также автомобильными дорогами вне поселений. Режим общего землепользования действует и в пределах земель лесного и водного фондов.

Режим общего пользования не исключает права собственника обособлять часть земель для специальных целей, связанных с обслуживанием объектов общего пользования. Например, для федеральных автомобильных дорог общего пользования предусматривается выделение придорожных полос, в пределах которых допускается содержание объектов дорожной службы, Государственной инспекции безопасности дорожного движения, МВД РФ, дорожного сервиса1.

Земли общего пользования, относящиеся к государственной и муниципальной собственности, не следует смешивать с землями, имеющими такое же название, но выделяемые в пределах земельных участков, предоставляемых гражданам для садоводства, огородничества и дачного хозяйства. В последнем случае земли общего пользования, скажем, садоводческого товарищества находятся либо в частной собственности данного товарищества как юридического лица, либо в общей совместной собственности. Право общего пользования такими землями распространяется не на всех граждан, а только на членов данного объединения.

По общему правилу, общее землепользование является бесплатным, что, однако, не исключает права собственника взимать платежи в отдельных случаях. Типичным примером применения данного исключения являются платные стоянки, платный вход в парки, на пляжи.

Общее землепользование граждан на земельных участках, находящихся в частной собственности, допускается только в случае установления публичного сервитута. Публичный сервитут означает право граждан-несобственников проходить и проезжать по той части земельного участка, на которую установлен публичный сервитут. Установление публичного сервитута не означает изъятия части земельного участка у собственника и прекращения права частной собственности.

 

1 См. Правила установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования, утв. постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. № 1420 // СЗ РФ. 1998. № 49. Ст. 6059.

 

Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, субъекта РФ, органа местного самоуправления для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения с учетом результатов публичных слушаний. При этом процедура изъятия земельного участка не применяется, т.е. никаких компенсаций в виде выкупа не производится (ст. 23 ЗК). Соответствующая запись об обременении вносится в свидетельство о регистрации права частной собственности. При ведении градостроительной деятельности публичный сервитут устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления на основании градостроительной документации и правил застройки в случаях, если это определяется государственными и общественными интересами (ст. 64 Градостроительного кодекса РФ).

В настоящее время институт публичного сервитута разработан недостаточно полно. Не до конца определена процедура установления публичного сервитута. Неясны критерии, по которым можно требовать установления публичного сервитута. Неясно, скажем, может ли собственник влиять на этот процесс. Можно ли установить публичный сервитут на другую часть земельного участка взамен выбранного. Остается открытым вопрос об исчислении земельного налога. Было бы, вероятно, справедливо освободить собственника от уплаты земельного налога, однако Закон «О плате за землю» не предусматривает такой льготы. Неясны и взаимные обязательства государства и собственника, в частности касающиеся содержания в исправности дорог и земель, на которые установлен публичный сервитут.

§ 3. Специальное землепользование граждан и организаций

Специальное землепользование осуществляется в соответствии с существующей разрешительной системой. Оно характеризуется тем, что требует выделения индивидуально-определенного земельного участка и его закрепления в обособленное пользование за конкретным лицом. Специальное землепользование может осуществляться как гражданами, так и юридическими лицами. Основаниями возникновения права специального землепользования являются оформленные в установленном порядке разрешительные документы: договоры, лицензии, свидетельства. Право постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, ограниченного пользования (сервитут), а также право аренды на срок более одного года подлежат государственной регистрации.

Специальное землепользование осуществляется для строго определенных целей, предусмотренных законодательством. К ним относятся строительство и эксплуатация промышленных объектов, жилых строений, ведение сельскохозяйственного производства, садоводства, огородничества, дачного и подсобного хозяйства и некоторых других. Действует правило о недопустимости изменения целевого назначения земельного участка. По общему правилу, специальное землепользование является платным, хотя допускается полное или частичное освобождение от земельных платежей.

Специальное землепользование осуществляется на основе права постоянного (бессрочного) и безвозмездного срочного пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, права ограниченного пользования чужим земельным участком (частного сервитута).

Право постоянного и временного пользования. В зависимости от срока, на который предоставляется земельный участок в пользование, различают право постоянного (бессрочного) и безвозмездного срочного пользования.

Право постоянного (бессрочного) пользования означает право пользования земельным участком без заранее установленного срока либо отменяющих условий. Оно не является вечным или пожизненным, и собственник земельного участка не лишается возможности прекратить постоянное пользование при возникновении достаточных оснований. Право постоянного пользования прекращается в порядке отказа пользователя от права на земельный участок (ст. 53 ЗК) либо принудительно в порядке прекращения права землепользования за совершенное правонарушение по решению суда (ст. 54 ЗК). Примечательно, что ЗК и ГК не предусматривают возможность прекращения права постоянного пользования для государственных или муниципальных нужд.

На праве постоянного (бессрочного) пользования предоставляются земельные участки, находящиеся только в государственной или муниципальной собственности. Право постоянного пользования может быть предоставлено только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются. Право постоянного пользования на земельные участки, предоставленное гражданам или юридическим лицам до введения в действие нового ЗК, сохраняется. При этом граждане имеют право по собственному усмотрению и в любое время однократно и бесплатно приобрести земельный участок в собственность. Юридические лица, не относящиеся к вышеперечисленным категориям, т.е. негосударственные и иные коммерческие и некоммерческие организации, обязаны до 1 января 2004 г. переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды либо приобрести земельные участки в собственность.

Законодательством установлены случаи, когда постоянное пользование не допускается. К примеру, невозможно постоянное пользование землями лесного фонда.

Пользователи не имеют право отчуждать находящиеся в их постоянном (бессрочном) пользовании земельные участки. Они также не могут передавать их в аренду либо безвозмездное срочное пользование, за исключением предоставления земельных участков в качестве служебных наделов государственными и муниципальными учреждениями, федеральными казенными предприятиями, органами государственной власти и органами местного самоуправления из числа принадлежащих им земельных участков. Право постоянного пользования возникает на основании решений государственных и муниципальных органов, уполномоченных предоставлять земельные участки, и оформляется свидетельством о регистрации права пользования, выдаваемым учреждениями юстиции.

Право безвозмездного срочного пользования означает право его обладателя пользоваться земельным участком в течение заранее определенного срока. При этом земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и местным органам самоуправления на срок не более одного года. В безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки, находящиеся в государственной, муниципальной или частной собственности, в том числе земельные доли. Срок и другие условия пользования землями, находящимися в собственности граждан и юридических лиц, устанавливаются по взаимной Договоренности и фиксируются в договоре. По отношению к некоторым категориям земель допускается временное пользование. Временное землепользование может быть краткосрочным и долгосрочным. В зависимости от категории земель и целей землепользования сроки могут быть различными. Например, участки лесного фонда предоставляются в краткосрочное пользование на срок до одного года. Максимальный срок долгосрочного пользования для этой категории земель – 49 лет. При использовании недр земельные участки предоставляются на срок не более 25 лет.

Пожизненное наследуемое владение. Новый ЗК реализует политику постепенного отказа от права пожизненного наследуемого владения. Закрепление этой политики в ряде положений Земельного кодекса привело к возникновению прямых противоречий соответствующими положениями Гражданского кодекса, разрешение которых невозможно без принятия поправок в тот или иной закон. В частности, ст. 21 ЗК предусматривается запрет на дальнейшее с момента введения в действие Земельного кодекса предоставление земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения. Одновременно ст. 265 ГК не содержит такого запрета, а, наоборот, допускает предоставление земельных участков гражданам на этом праве. Статьи 22 и 24 ЗК не предусматривают права владельцев передавать земельные участки в аренду либо безвозмездное срочное пользование, в то время как ст. 267 ГК это допускает.

Одновременно новым Земельным кодексом предусмотрено, что граждане, получившие земельный участок на этом праве ранее, сохраняют его без ограничений по времени, но без права распоряжения, за исключением передачи по наследству. Владельцы не могут продать земельный участок, совершать иные сделки, связанные с отчуждением участка. Наследование осуществляется на общих основаниях, предусмотренных Гражданским кодексом. Такие общие основания содержатся в положениях разд. V ГК.

Право пожизненного наследуемого владения в отличие от права постоянного (бессрочного) пользования является «вечным». Оно принадлежит гражданину вплоть до его смерти, и государство не может прекратить землепользование, за исключением принудительного прекращения права на земельный участок в случаях ненадлежащего его использования по решению суда. Гражданин может отказаться от права владения добровольно при условии, что данный отказ принят собственником. Отказ не влечет для владельца права на получение компенсации стоимости земельного участка. Владелец вправе по своему желанию приобрести право собственности на земельный участок в установленном порядке. При этом однократно в любой удобный момент каждый гражданин имеет право приобрести земельный участок, находящийся в его пожизненном наследуемом владении, бесплатно. Право пожизненного наследуемого владения удостоверяется свидетельством о регистрации права.

Аренда. Право аренды – право граждан или организаций пользоваться земельным участком в течение определенного, заранее оговоренного срока либо без установления такового, но с правом каждой стороны в этом случае отказаться от права аренды, предупредив об этом другую сторону за один месяц. При этом договор аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения может быть заключен на срок, не превышающий 49 лет. Не допускается досрочное расторжение договора аренды государственных или муниципальных земель, заключенного на срок более 5 лет, по требованию арендодателя. Такой договор может быть расторгнут только по решению суда при существенном нарушении условий договора арендатором. Арендные отношения закрепляются договором, который является основанием возникновения права аренды. Договор подлежит государственной регистрации. Арендатор платит собственнику арендную плату, размер которой определяется договором. Специальные льготы установлены для транспортных систем естественных монополий – газопроводов, электросетей и т.д. Для них размер арендной платы за использование государственных или муниципальных земель не может превышать размеры ставок земельного налога, установленных для земель промышленного и иного специального назначения.

На праве аренды могут передаваться земельные участки, находящиеся в собственности, в том числе долевой, граждан и юридических лиц, государства и муниципальных образований (ст. 22 ЗК), за исключением земельных участков, изъятых из оборота. Право аренды может быть предметом залога. В соответствии со ст. 22 ЗК согласия собственника для залога права аренды не требуется. Арендатор обязан лишь уведомить собственника об этом. Примечательно, что данное положение противоречит ст. 6 Закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)», которая требует согласия арендодателя на залог прав аренды. Право аренды может быть внесено арендатором в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив при условии уведомления собственника. Согласия собственника не требуется. Арендатор также может передать арендованный земельный участок в субаренду. Допускается заключение договоров аренды, предусматривающих последующий переход арендованного земельного участка в собственность арендатора. В этом случае договор аренды заключается по форме договора купли-продажи (ст. 624 ГК). Такая форма аренды применяется при предоставлении государственных и муниципальных земель гражданам и негосударственным организациям для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов. Допускается возможность продажи права аренды в пределах срока договора аренды. При аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, передача прав арендатором третьим лицам, включая их продажу, заем, субаренду, допускается только в случае, если земельный участок арендован на срок более пяти лет.

Установлены некоторые дополнительные требования на передачу в аренду земельных участков, находящихся в долевой собственности, из земель сельскохозяйственного назначения. Такие участки передаются по договору аренды либо со всеми участниками долевой собственности, либо с одним из них, действующим на основании доверенностей от других участников долевой собственности.

Частный сервитут. Разновидностью права ограниченного пользования чужим земельным участком наряду с публичным сервитутом является частный сервитут. Частный сервитут устанавливается лишь для определенных целей – прохода, проезда, прокладки коммуникаций, трубопроводов, систем водоснабжения. Право ограниченного пользования (частный сервитут) может принадлежать лишь конкретным лицам, включая собственников, владельцев, пользователей, арендаторов соседних земельных участков, а также организации, занимающейся прокладкой и эксплуатацией систем коммуникаций и других инженерно-технических сооружений.

Для возникновения права ограниченного пользования (частного сервитута) необходимо заключение договора между собственником (владельцем, пользователем) земельного участка и лицом, заинтересованным в его ограниченном использовании. В случае отказа собственника земельного участка от заключения договора частный сервитут может быть установлен судебным решением. Для участков лесного фонда, передаваемых в пользование, частный сервитут может быть установлен решением государственных органов или органов местного самоуправления (ст. 21 Лесного кодекса).

Сервитут не может быть самостоятельным предметом сделок. При продаже земельного участка либо совершении иных сделок право ограниченного пользования сохраняется за пользователем. Сервитут может быть прекращен, если более не существуют основания, по которым он был предоставлен. Собственник земельного участка, обремененного сервитутом, может потребовать в судебном порядке прекращения сервитута, если земельный участок в таком виде использоваться по назначению не может. По усмотрению собственника пользование земельным участком на праве частного сервитута может быть платным. Сервитут является одним из видов обременения земельного участка. Он подлежит государственной регистрации, а соответствующая запись вносится в свидетельство о регистрации права на земельный участок.

§ 4. Индивидуальное землепользование граждан

Под индивидуальным землепользованием понимается использование гражданами предоставленных им земельных участков собственными силами для ведения садоводства, огородничества, дачного и подсобного хозяйства, индивидуального жилищного и гаражного строительства, использования земельного участка в качестве служебного земельного надела.

Для целей индивидуального землепользования земельные участки предоставляются по желанию заинтересованных граждан на праве частной собственности либо аренды, в том числе с правом последующего выкупа. Допускается приватизация земель, предоставленных ранее гражданам на праве постоянного пользования либо пожизненного наследуемого владения. Такая приватизация производится бесплатно только один раз.

Большинство видов индивидуального землепользования связано с ведением сельского хозяйства, поэтому для индивидуальных целей выделяются земельные участки преимущественно из категории земель сельскохозяйственного назначения. Для индивидуального жилищного строительства соответственно могут предоставляться земельные участки из категории земель поселений.

Индивидуальное землепользование предполагает право граждан возводить на предоставленных земельных участках жилые строения и хозяйственные объекты, необходимые для обслуживания земельного участка и личных целей, использование земельного Участка для отдыха, выращивания сельскохозяйственной продукции, содержания скота. Строительство ведется в соответствии с установленными техническими стандартами и нормами застройки. В соответствии с нормами гражданского права пользователь земельного участка приобретает право собственности на возведенные строения и выращенные сельскохозяйственные культуры (ст. 40, 41 ЗК).

Для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства земельные участки выделяются гражданам либо объединениям граждан в соответствии со схемами зонирования и среднерайонными нормами. Наличие у гражданина земельного участка, используемого для этих же целей, является основанием для отказа в предоставлении другого земельного участка, если это ведет к превышению предельных норм. Отказ может следовать и в случае, если гражданин совершил сделку по отчуждению предоставленного ранее бесплатно земельного участка.

Часть земельного участка, предназначенная для общего пользования, предоставляется в собственность объединению как юридическому лицу либо общую собственность членов объединения. Остальная часть распределяется между его членами и закрепляется на праве частной собственности или аренды.

Ведение подсобного хозяйства означает использование земельного участка для выращивания сельскохозяйственных культур и содержания скота. Основную категорию пользователей составляют сельские жители, которым выделяются земельные участки вблизи дома. Не исключается возможность получения земельного участка и жителями городов, при условии, что для этого имеются свободные площади.

Индивидуальное жилищное строительство предполагает использование выделенного земельного участка преимущественно в качестве пространственного базиса, хотя занятие сельским хозяйством не запрещается. Возведенные жилые дома предназначены для постоянного проживания. Земельные участки выделяются как в пределах поселений, так и на других землях. Земельные участки предоставляются по запросам граждан и организаций в порядке предоставления земельных участков для строительства и за плату.

Служебные земельные наделы предоставляются отдельным категориям работников предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, водного, рыбного и охотничьего хозяйства, государственных природных заповедников и национальных парков, которые по роду службы вынуждены проживать вдали от населенных пунктов. Обязательным условием получения служебного земельного надела является наличие трудовых отношений между заинтересованными гражданами и организациями, выделяющими земельные участки. Земельные участки предоставляются на праве безвозмездного срочного пользования по заявлению работников и по решению соответствующих организаций. Прекращение трудовых отношений влечет прекращение землепользования. Служебные земельные наделы сохраняются за работниками, вышедшими на пенсию по старости или инвалидности, а также за одним из членов семьи работника, призванного на срочную военную службу, поступившего на учебу, или работника, погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей (ст. 47 ЗК).

§ 5. Плата за землепользование

По общему правилу, пользование земельным участком осуществляется за плату. Одновременно допускается установление исключений, которые по земельному законодательству выражены в виде льгот для отдельных категорий субъектов и по отношению к отдельным категориям земель.

Правовые основы взимания платежей сформулированы в ЗК и в специально принятом по этому вопросу Законе «О плате за землю» 1991 г., постоянно остающемся в поле зрения законодателей, вносящих в него дополнения и поправки, а также в Налоговом кодексе РФ.

Основным видом платежа является земельный налог. Планируется, что с принятием части III Налогового кодекса его заменит налог на недвижимость. Земельный налог взимается в подавляющем большинстве случаев землепользования. Для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земельного участка. Кадастровая стоимость устанавливается по результатам кадастровой оценки земель либо в процентном соотношении к рыночной стоимости земельного участка. За аренду земельного участка вносится арендная плата. Сумма арендной платы устанавливается договором и выплачивается арендодателю. Если арендодателем являются государство или местные органы самоуправления, плата поступает на соответствующие бюджетные счета.

Размер налога в виде стабильных платежей за единицу земельной площади устанавливается в расчете на год. Методики расчета различаются в зависимости от категории земель. Для сельскохозяйственных земель, земель сельских поселений, земель водного фонда, а также сельскохозяйственных угодий в составе земель лесного фонда основу расчета составляют средние размеры земельного налога, устанавливаемые Законом «О плате за землю».

Для земель поселений Законом «О плате за землю» определены средние ставки земельного налога, размер которых зависит от экономического района страны и категории населенного пункта. Предусматриваются деление территории на 11 районов и классификация населенных пунктов на 8 категорий в зависимости от численности населения. Действует принцип «чем выше численность населения, тем выше ставка земельного налога».

Налог на земли сельскохозяйственного использования в пределах городской (поселковой) черты устанавливается в двукратном размере ставок налога на сельскохозяйственные угодья аналогичного качества. Органы субъектов РФ и органы местного самоуправления имеют право повышать или понижать ставки земельного налога.

Платежи за земли городов и поселков, а также сельскохозяйственные угодья перечисляются в полном объеме на счета органов федерального казначейства с последующим распределением доходов от их поступлений между уровнями бюджетной системы РФ1.

Важную роль в порядке налогообложения играют положения Закона «О плате за землю», устанавливающие льготы. Так, данным Законом освобождены от уплаты земельного налога более 20 категорий граждан и организаций. Представительные органы субъектов РФ и местные органы самоуправления имеют право устанавливать дополнительные льготы в виде частичного освобождения, отсрочки выплат и понижения ставки земельного налога.

 

1 См. Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» // СЗ РФ. 2001. № 1 (Ч. 1). Ст. 2.

 


 

Глава 10. ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ И ЗАЩИТА ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

§ 1. Понятие и содержание правовой охраны земель и защиты прав на землю

Современное землепользование способно вызвать негативные последствия для состояния земель. Наиболее заметны процессы загрязнения земель химическими и биологическими веществами, эрозия почв, засоление, заболачивание, подтопление, иссушение и другие виды разрушения.

Одновременно земля выступает объектом юридических прав граждан и организаций, таких, как право собственности и пользования. Нарушение этих прав, например, в процессе вынесения государственных решений либо действий отдельных лиц, а также нарушение порядка землепользования самими собственниками, владельцами, пользователями способно вызвать неблагоприятные последствия финансового, экономического и социального характера для третьих лиц, государства и общества.

Для предупреждения и преодоления негативных экологических, экономических и иных последствий землепользования разрабатываются и осуществляются меры, в том числе правового характера, по охране земель и защите прав на землю.

Поддержание благоприятного экологического состояния земель, охрана земель как объекта юридических прав граждан и организаций провозглашается в качестве принципиальной основы развития земельного законодательства. В соответствии со ст. 1 ЗК РФ земельное законодательство основывается на принципах приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, приоритета сохранения особо Ценных земель и сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. На основе этих принципов осуществляются различные организационные, экономические, агротехнические, воспитательные и иные мероприятия, которые, будучи закрепленными в нормах права, составляют содержание правовой охраны земель и защиты прав на землю.

Правовая охрана земель и защита прав на землю – установленные нормами права меры, направленные на предотвращение деградации, сохранение, улучшение и восстановление земель, а также защиту прав собственности и пользования граждан и организаций, включая государство, на землю.

Охрана земель и обеспечение рационального землепользования имеют высокий приоритет в российском законодательстве. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 9) земля и другие природные ресурсы используется и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Традиционно особое значение придается землям сельскохозяйственного назначения, охрана которых и их использование для сельскохозяйственного производства ставятся выше иных хозяйственных интересов. Действует общий принцип, в соответствии с которым земли сельскохозяйственного качества используются прежде всего для сельскохозяйственных целей (ст. 79 ЗК).

Теоретическую основу правового регулирования охраны земель составляет принцип устойчивого землепользования, вытекающий из общепризнанной международно-правовой концепции устойчивого развития. Концепция устойчивого развития была сформулирована в международном докладе под названием «Наше общее будущее», представленном на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Такое развитие возможно, если природопользование, осуществляемое настоящими поколениями, учитывает не только собственные интересы и потребности, но также интересы и потребности будущих поколений. По сути, речь идет о справедливом распределении природных благ не только по горизонтали – между живущими людьми, но и по вертикали – между живущими людьми и поколениями, которые будут населять нашу планету в бесконечно длительной перспективе. Задача современного поколения в области обеспечения устойчивого землепользования заключается в передаче будущим поколениям земельных ресурсов, достаточных в количественном и качественном отношении для удовлетворения потребностей растущего населения планеты. Оно предполагает сохранение и увеличение площадей сельскохозяйственных угодий, предотвращение загрязнения земель, поддержание плодородия почв, рациональное размещение жилых, социальных и иных объектов на земельных участках, контроль за ростом городов, борьбу с опустыниванием. В продолжение концепции устойчивого развития в России разработана национальная политика в данной области, которая в концептуальном виде сформулирована в двух нормативных актах – «Основные положения государственной стратегии Российской Федерации, по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»1 и «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»2.

§ 2. Охрана земель от деградации и обеспечение рационального (устойчивого) землепользования

Под деградацией земель понимается ухудшение качественного состояния земель под воздействием хозяйственной деятельности. Деградация выражается в загрязнении земель отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, заражении карантинными вредителями и болезнями растений, зарастании сорняками, кустарником и мелколесьем, ухудшении плодородия почв, эрозии почв, подтоплении, заболачивании, иссушении, уплотнении, образовании селей.

Обеспечение рационального (устойчивого) землепользования означает землепользование, которое не ухудшает количественных характеристик земель. Обеспечить рациональное землепользование – значит организовать такое использование земель, при котором сохраняются площади сельскохозяйственных угодий и не допускается снижение их плодородия, обеспечивается надлежащее, т.е. в соответствии с требованиями законодательства, использование земель, осуществляется компактная застройка, не вызывающая ухудшение состояния других природных объектов, обеспечивается целевое и своевременное использование земель, наилучшим образом отвечающее природно-климатическим и географическим свойствам конкретных земельных участков. Рациональное землепользование также означает эффективное исполь-

 

1 Одобрены Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 // САПП РФ. 1994. № 6. Ст. 436.

2 Утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 // СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.

 

зование земельных участков, под которым понимается получение максимальной экономической пользы с единицы площади.

Понятия охраны земель от деградации и обеспечения их рационального использования неразрывно связаны и дополняют друг друга, и в реальной жизни грань между ними фактически отсутствует. Мероприятия по борьбе с загрязнением повышают эффективность землепользования, а нерациональное землепользование влечет эрозию почв и другие виды деградации земель.

Меры охраны земель включают:

определение необходимых прав и обязанностей собственников, владельцев, пользователей и арендаторов по охране и рациональному использованию земель;

установление полномочий государственных и муниципальных органов по обеспечению охраны земель;

установление необходимых правовых режимов для различных категорий земель, введение запретов и дозволений;

поощрение благоприятной с точки зрения охраны земель деятельности;

установление мер юридической ответственности за земельные правонарушения, а также порядка изъятия земель за их ненадлежащее использование.

Права и обязанности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов определяются как в законодательстве, так и в индивидуальных правоустанавливающих документах. Земельный кодекс предусматривает, что собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, защищать земли от загрязнения отходами, химическими веществами, эрозии и от других форм деградации, поддерживать достигнутый уровень мелиорации, ликвидировать последствия загрязнения и захламления земель, рекультивировать нарушенные земли и обеспечивать их своевременное вовлечение в оборот, использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, использовать и сохранять плодородный слой почвы при работах, связанных с нарушением земель. Землепользователи не имеют права внедрять новые технологии, проводить мелиорацию либо осуществлять мероприятия по повышению плодородия почв, если они не соответствуют экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.

В целях повышения плодородия почв сельскохозяйственного назначения собственники, владельцы, пользователи и арендаторы обязаны осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также способами, исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие на окружающую природную среду, соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозийных мероприятий1.

Типовой договор аренды земель сельскохозяйственного назначения предусматривает обязанность арендаторов эффективно использовать полученные земельные участки, повышать плодородие почв, осуществлять комплексные мероприятия по рациональному использованию и охране земель.

Охрана и рациональное использование земель обеспечиваются также мероприятиями государственных и муниципальных органов. В целях охраны земель предусматривается разработка федеральных, региональных и местных программ охраны земель, включающих проведение необходимых мероприятий государственными ведомствами и организациями, местными органами самоуправления. Так, Государственная программа повышения плодородия почв предусматривает проведение государством организационных, агротехнических, мелиоративных, культуртехнических и агротехнических работ, а также защиту почв от эрозии.

В интересах оценки состояния почв, а также охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ.

Источником опасного загрязнения земель являются применяемые в сельском хозяйстве пестициды и агрохимикаты. Охрана земель от их негативного воздействия обеспечивается рядом мер контроля за их производством, обращением и применением, включая стандартизацию2.

Охрана и рациональное использование земель обеспечиваются мерами, направленными на распределение земель по категориям исходя из целевого назначения и установлением для каждой ка-

 

1 См. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ, 1998. № 29. Ст. 3399.

2 См. Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510.

 

тегории соответствующего целевому назначению режима землепользования. Для каждой категории земель характерны свои особенности правового режима, включая меры охраны. К примеру, предусматривается выделение различного рода охранных зон на землях промышленности и иного специального назначения, в пределах которых ограничиваются некоторые виды землепользования. Наиболее строгие меры охраны и обеспечения рационального землепользования установлены для земель сельскохозяйственного назначения. В интересах сохранения ценных площадей сельскохозяйственных угодий запрещено их изъятие для несельскохозяйственных нужд, за исключением некоторых случаев. В целях сохранения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных земель органами субъектов РФ устанавливаются перечни земель, использование которых для других, т.е. несельскохозяйственных, целей не допускается (ст. 79 ЗК).

Для обеспечения охраны земель применяются финансовые рычаги. Так, в интересах повышения заинтересованности граждан и организаций в сохранении и улучшении состояния закрепленных за ними земельных участков, обеспечения их рационального использования предусматривается экономическое стимулирование охраны и использования земель в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством. В этом случае могут применяться, положения Бюджетного кодекса РФ (ст. 78) о выделении из бюджетов грантов и материальной поддержки в случаях, предусмотренных законами, целевыми программами, решениями органов местного самоуправления.

В целях охраны земель разрабатываются и реализуются специальные меры, которые включают мелиорацию и рекультивацию земель, консервацию деградированных земель.

§ 3. Мелиорация и рекультивация земель. Консервация деградированных земель

Мелиорация земель. Правовые требования по проведению мелиоративных мероприятий установлены в Федеральном законе от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»1.

«Мелиорация» дословно означает «улучшение». Применительно к землям она состоит в проведении мероприятий по улучшению физических и химических характеристик земель, созданию опти-

 

1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.

 

мального водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв, а также других условий; необходимых для ведения сельского хозяйства. К мелиоративным мероприятиям относятся действия по орошению засушливых и осушению заболоченных и излишне увлажненных земель, расчистке земель, заросших кустарником и мелколесьем, проведению лесопосадок в целях борьбы с эрозией, известкование, фосфатование и гипсование почв. Соответственно различают гидромелиорацию и агромелиорацию, культуртехническую и химическую мелиорацию земель.

Проведение мелиоративных мероприятий в необходимых случаях требует сооружения и эксплуатации мелиоративных систем – каналов, водохранилищ, систем орошения и дренажных систем, гидротехнических объектов. Их строительство и эксплуатация осуществляются гражданами и организациями в соответствии с государственной лицензией на соответствующие виды деятельности1 по результатам государственной экспертизы предпроектной и проектной документации, а также при условии положительной оценки государственной экологической экспертизы.

В целях сохранения целостности мелиорированных земель установлены ограничения на их дробление. В частности, не допускается выдел земельного участка в счет доли, если размер такого земельного участка меньше минимального, специально установленного для этой категории субъектами РФ.

Рекультивация означает восстановление нарушенных земель, плодородия и других полезных свойств почв. По завершении рекультивации предполагается своевременный возврат рекультивированных земель в хозяйственный оборот. В необходимых случаях, связанных со строительством и добычей полезных ископаемых, рекультивация сочетается с обязанностью пользователя снять и использовать плодородный слой почвы. При снятии плодородный слой остается в собственности собственника земельного участка и может использоваться им только для улучшения малопродуктивных земель.

Общая обязанность землепользователей по рекультивации земель закреплена в ЗК. В соответствии со ст. 13 ЗК в обязанности собственников, владельцев, арендаторов и землепользователей входят рекультивация нарушенных земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств, а также своевременное

 

1 Положение о лицензировании деятельности в области мелиорации земель Утверждено постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1093 // СЗ РФ. 1996. № 38. Ст. 4441.

 

вовлечение земель в хозяйственный оборот, использование и сохранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель1.

Применительно к нарушению почвенного слоя при ведении горных работ обязанность по рекультивации земель предусмотрена ст. 22 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах»2. В частности, на недропользователей возлагается обязанность по завершении работ привести участки земли и другие природные объекты, нарушенные при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.

Консервация деградированных земель означает временное изъятие загрязненных земель из хозяйственного оборота в целях их восстановления и проведения очистных мероприятий. Данная мера охраны введена в ответ на обострившуюся за последнее десятилетие проблему загрязнения земель опасными отходами, химическими и радиоактивными веществами.

Консервация земель проводится в целях сохранения и восстановления плодородия почв, улучшения природной среды и охраны здоровья человека. Решение о консервации земельного участка либо его части принимают в зависимости от категории земель и формы собственности органы государственной власти либо органы местного самоуправления по результатам обследований, проводимых МПР России, Минсельхозом России либо Минздравом3.

Применительно к землям сельскохозяйственного назначения, подвергшимся радиоактивному и химическому загрязнению, консервация обязательна. В порядке консервации эти земли выводятся из категории земель сельскохозяйственного назначения и переводятся в земли запаса. С этого момента их использование не допускается, включая производство и реализацию сельскохозяйственной продукции. Решения о переводе в категорию запаса земель сельскохозяйственного назначения, за исключением федеральных земель, принимаются органами исполнительной власти субъектов РФ.

По отношению к другим категориям земель могут быть установлены ограничения в виде особых условий использования. В этом

 

1 См. Основные положения о рекультивации земель, утв. приказом Минприроды и Роскомзема от 22 декабря 1995 г.

2 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

3 См. постановление Правительства РФ от 5 августа 1992 г. №. 555 «Об утверждении Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами» // САПП РФ. 1992. № 8. Ст. 505.

 

случае земельные участки сохраняются за собственниками, пользователями, владельцами, арендаторами, если ими создаются условия для восстановления земель.

Расходы по восстановлению земель несут лица, виновные в их деградации. Они также обязаны полностью возместить потери и убытки сельскохозяйственного производства, а в случае изъятия земельного участка, находящегося в частной собственности, – возместить собственнику его стоимость. Недостаточно ясен вопрос о том, кто несет расходы по восстановлению земель и компенсирует все убытки, если виновное лицо не обнаружено. Положением о консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, предусматривается в этом случае финансирование восстановительных мероприятий из соответствующих бюджетов. Однако такие возможные расходы, которые могут быть значительными, необходимо предусматривать при определении бюджетов.

Несмотря на большое внимание, уделяемое правовому регулированию в области охраны земель, положение дел в этой области остается неудовлетворительным. В подавляющем числе регионов процессы деградации земель не только не остановлены, но и приобрели тенденцию к нарастанию. Так, в последнее время наблюдается резкое снижение содержания гумуса на землях сельскохозяйственного назначения. Практически не ведется известкование, фосфатование почв, значительно сократились мелиоративные работы. По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель РФ в 2000 г., из-за отсутствия финансирования работы по почвенным и геоботаническим обследованиям почвы повсеместно свернуты. Мероприятия по борьбе с эрозией, предусмотренные Федеральной комплексной программой повышения плодородия почв России в 1996–2000 гг. (II этап), остались практически нереализованными.

Нарастает интенсивность процессов опустынивания на территории Республики Калмыкия, которое уже охватило более 48% территории. Площадь открытых песков только за 1997 г. увеличилась на 40 тыс. га. Из-за недостаточного финансирования работы по фитомелиорации, закреплению открытых песков не проводятся. В районах интенсивных работ по добыче полезных ископаемых остается нерешенной проблема рекультивации земель. В Ненецком автономном округе около 200 скважин из 900 пробуренных с 1974 г. не ликвидированы. Из общей площади нарушенных в результате эксплуатации нефте- и газодобывающих предприятий (2,7 тыс. га) рекультивирован лишь 1% земель. Повсеместно усилились процессы захламления земель, загрязнения неконтролируемо размещаемыми отходами. К примеру, в Московской области размещены 96 полигонов для хранения отходов и более 200 санкционированных и несанкционированных свалок. Почти все отходы вывозятся из Москвы в Московскую область.

Такое положение с выполнением мероприятий по охране земель не может быть признано удовлетворительным. В этих условиях требуется не только совершенствование законодательства в направлении более детального разъяснения прав и обязанностей по охране земель, разработки процедур выполнения мероприятий по охране земель, но и обеспечение достаточного финансирования1.

§ 4. Защита прав граждан и организаций на землю

В правовом регулировании земельных отношений на современном этапе заметно усилены элементы обеспечения защиты индивидуальных прав граждан и организаций, включая права государства и местных органов самоуправления на земельные участки от незаконных действий и посягательств третьих лиц. Речь идет об охране права собственности (государственной, муниципальной, частной), пожизненного наследуемого владения, пользования и аренды.

Механизмы охраны субъективных прав граждан и организаций на землю включают:

установление порядка свободного владения, пользования и распоряжения земельным участком, принадлежащим государству, местным органам самоуправления, гражданам и организациям на праве собственности,

запрет на захват и самовольное использование земель,

установление права приобретательной давности,

развитие процессуальных механизмов защиты прав.

Свобода владения, пользования, распоряжения означает поведение, определяемое собственными, выраженными без принуждения потребностями и интересами. Свобода всегда относительна и юридически ограничивается рамками закона, в пределах которого

 

1 См. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2000 г. М., 2001.

 

реализуются потребности и интересы (ст. 36 Конституции РФ, ст. 209 ГК).

В качестве гарантий защиты этой свободы установлены права собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов использовать для собственных нужд находящиеся в границах земельных участков общераспространенные полезные ископаемые и некоторые другие природные объекты, возводить строения, проводить мелиоративные работы, выращивать сельскохозяйственные культуры, приобретая на них право собственности (ст. 40 ЗК). Граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права по собственному усмотрению (ст. 43 ЗК).

Свобода владения, пользования и распоряжения выражается также в праве свободного хозяйствования на земле. Члены садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений имеют право самостоятельно хозяйствовать на своем земельном участке в соответствии с его разрешенным использованием, а также распоряжаться своим земельным участком и иным имуществом, если они на основании закона не изъяты из оборота или не ограничены в обороте1.

Защита права собственности, владения, пользования, аренды земельных участков обеспечивается требованием о недопустимости самовольного захвата и самовольного использования земельного участка. У лица, осуществившего самовольную постройку на не принадлежащем ему земельном участке, не возникает на нее права собственности.

Самовольно захваченные или самовольно используемые земельные участки возвращаются по принадлежности без возмещения затрат, произведенных во время незаконного пользования. Собственник незаконно возведенного строения может приобрести право на земельный участок при условии надлежащего оформления этого права. Запрещается использование земель на основе незаконно заключенных сделок. Купля, продажа, дарение, самовольный обмен земельных участков, а также другие сделки, совершенные в нарушение установленного порядка, признаются недействительными.

Одним из новых правовых механизмов защиты прав на самовольно используемые земельные участки является институт при-

 

1 См. ст. 19 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».

 

обретательной давности. Статья 234 ГК РФ предусматривает, что гражданин, добросовестно, открыто и непрерывно владеющий не принадлежащим ему земельным участком в течение 15 лет, начиная с 1 января 1995 г. приобретает на него право собственности.

Эффективным инструментом защиты юридических прав, в том числе прав собственности, владения, пользования и аренды земельных участков, являются процессуальные механизмы. В частности, определение максимальных сроков и последовательности выполнения тех или иных действий, процедур предоставления земельных участков, сроков рассмотрения документов, оснований отказа наиболее распространены.

В интенсивно развивающемся земельном законодательстве значительно усилены механизмы защиты прав граждан и организаций на земельные участки при изъятии земель, а также при возникновении земельных споров. Ощутимо обновлены и пересмотрены меры юридической ответственности за земельные правонарушения, включая нарушения прав на землю.

§ 5. Изъятие земель

При определенных обстоятельствах у государства возникает необходимость изъятия земельного участка, ранее предоставленного гражданам и организациям в частную собственность, владение, пользование, аренду. Речь может идти о необходимости прокладки автомобильной дороги либо о возникновении чрезвычайных ситуаций, связанных с опасным загрязнением земель.

Для подобных случаев земельное и гражданское законодательство устанавливает способы, условия и процедуры изъятия земель. Изъятие земель означает полное прекращение одновременно всех правомочий граждан и организаций на земельный участок или его часть и передачу земельного участка государству либо местным органам самоуправления. В результате изъятия земель граждане и организации лишаются земельного участка юридически и физически.

Изъятие земель в этом смысле отличается от обременения и ограничения прав на земельный участок, при которых юридически частично сохраняется право на земельный участок, а физически весь земельный участок остается во владении собственника, владельца, пользователя. Примером может служить установление сервитутов. Соответственно процедуры изъятия земель не применяются в случаях частичного ограничения права на земельный участок.

Действуют несколько процедур изъятия земель. Они включают конфискацию, реквизицию и изъятие земель для государственных и муниципальных нужд.

Изъятие земель в порядке конфискации производится в случаях совершения земельных преступлений и применяется только к собственникам земельных участков в качестве санкции. При конфискации земли изымаются путем вынесения судебного решения, что выражается в принудительном (без согласия собственника) прекращении прав на земельный участок без компенсации его стоимости или понесенных убытков со стороны государства. Конфискованный земельный участок переходит в собственность государства (ст. 214 ГК).

Реквизиция означает временное изъятие у собственника земельного участка при возникновении эпидемий, эпизоотии и других чрезвычайных ситуаций и осуществляется в порядке вынесения административного решения государственным исполнительным органом без права собственника на его обжалование. В порядке реквизиции, т.е. в соответствии со ст. 51 ЗК, могут быть также изъяты земельные участки, находящиеся в пожизненном наследуемом владении либо постоянном пользовании. Реквизиции предшествует введение в установленном порядке чрезвычайных условий жизнедеятельности на той или иной территории в связи с вышеперечисленными обстоятельствами. Собственнику, владельцу, пользователю возмещаются причиненные реквизицией убытки и выдается документ о реквизиции. При прекращении чрезвычайных обстоятельств земельный участок возвращается собственнику, владельцу, пользователю, а при невозможности возврата собственнику компенсируется его рыночная стоимость либо предоставляется равноценный земельный участок.

Изъятие земель для государственных и муниципальных нужд означает право государственных органов и органов местного самоуправления прекращать право на земельные участки граждан и организаций в случае необходимости для реализации проектов, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд.

Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд строго ограничено и допускается только в исключительных случаях, которые включают:

выполнение международных обязательств РФ;

размещение объектов государственного или муниципального значения;

возникновение иных потребностей, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Обычно государственные или муниципальные нужды связаны с реализацией таких мероприятий, как размещение объектов общего пользования (дорог), государственных органов, организаций, предприятий и учреждений, местных органов самоуправления, социальных объектов, объектов культуры, создания особо охраняемых территорий. Примечательно, что при размещении объектов государственного или муниципального значения изъятие земель у собственников, владельцев, пользователей, арендаторов производится только в крайнем случае, если нет иных вариантов размещения объекта, т.е. тех, которые не связаны с изъятием. Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд в отдельных случаях ограничивается. К примеру, не могут изыматься особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья для нужд, не связанных с целями, для которых они были предоставлены; земли особо охраняемых природных территорий для нужд, противоречащих их целевому назначению. Изъятие земель поселений в целях застройки осуществляется только в соответствии с генеральными планами.

Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд осуществляется в соответствии с процедурой, установленной земельным и гражданским законодательством.

Она включает следующие этапы:

принятие решения о реализации проекта государственным либо муниципальным органом;

принятие решения государственным либо муниципальным органом об изъятии земельного участка;

государственная регистрация решения;

письменное уведомление собственника, владельца, пользователя, арендатора о предстоящем изъятии не позднее чем за год до такого изъятия;

заключение соглашения о выкупе земельного участка (договора купли-продажи);

регистрация сделки.

Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе принципа возмездности, в соответствии с которым государственные либо муниципальные органы обязаны выкупить изымаемый земельный участок, если он изымается у собственника по выкупной цене, либо предоставить земельный участок равной стоимости (равноценный). Выкупная цена включает рыночную стоимость земельного участка и других объектов, убытки, в том числе упущенную выгоду.

Изъятие производится при условии добровольного согласия собственника, владельца, пользователя, арендатора, а в противном случае – принудительно по решению суда. Изъятый земельный участок переходит в собственность государства или местных органов самоуправления и закрепляется за соответствующими государственными или муниципальными органами, организациями, предприятиями на праве постоянного пользования.

§ 6. Разрешение земельных споров

Спор – надлежащим образом оформленное несогласие одной стороны с действиями другой стороны, поступившее на рассмотрение органов, уполномоченных подтвердить или опровергнуть это несогласие. Иными словами, это – такое разногласие, рассмотрение которого передано в административные или судебные органы. Оспариваемые действия граждан и организаций, в том числе государственных или муниципальных органов, составляют предмет спора.

Спор считается разрешенным после вынесения уполномоченным органом решения по предмету спора. К земельным относятся споры, предметом которых являются земельно-правовые отношения или отношения, связанные с использованием и охраной земель.

Земельные споры разрешаются в административном или судебном порядке. В земельном законодательстве правовое регулирование разрешения земельных споров претерпело существенные изменения. В частности, для земельных споров приоритет дан судебному порядку. Предусмотрено, что все споры, связанные с отчуждением и приобретением земельных участков, а также другие земельные споры рассматриваются в судебном порядке1. Земельный кодекс предусматривает возможность разрешения спора третейским судом. В спорах с государственными или муниципальными органами или их должностными лицами право на прямое обращение в суд не исключает альтернативы по желанию спорящей стороны обратиться с жалобой в вышестоящий администра-

 

1 См. Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России».

 

тивный орган или к вышестоящему должностному лицу. Так, предусмотрено право граждан и организаций в связи с наложением на них административного штрафа обжаловать решение (постановление о наложении штрафа) административной комиссии или органа госземконтроля в вышестоящий орган либо к вышестоящему должностному лицу в 10-дневный срок. Рассмотрение жалобы приостанавливает исполнение оспариваемого решения.

Судебное рассмотрение земельных споров осуществляется в порядке вынесения жалоб на действия должностных лиц государственных и муниципальных органов, в том числе связанные с принятием нормативных или ненормативных актов, либо в порядке искового судопроизводства. При рассмотрении земельных споров в судах применяются все общие процессуальные правила, никаких исключений для земельных споров не установлено. Споры в связи с отказом местной администрации предоставить земельный участок разрешаются судом1. Убытки, причиненные лицу изданием нормативного или ненормативного акта, признанного судом недействительным, подлежат возмещению.

 

1 См. постановление № 6 Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. «О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе» // ВВС РФ. 1992. № 7. С. 9.

 


 

Глава 11. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ

§ 1. Понятие и виды юридической ответственности за земельные правонарушения

Поскольку общество и государство заинтересованы в том, чтобы земельное право добровольно и добросовестно исполнялось, законодательством установлены меры принуждения и наказания в виде сложного механизма юридической ответственности.

Юридическая ответственность за земельные правонарушения регулируется нормами земельного, уголовного, административного, трудового, гражданского права, а также нормами соответствующих процессуальных отраслей. При этом в большинстве случаев положения земельного законодательства носят отсылочный характер, адресуя вопросы привлечения к юридической ответственности к специальному законодательству – Уголовному и Гражданскому кодексам, Кодексу об административных правонарушениях.

В некоторых случаях отношения юридической ответственности за земельные правонарушения регулируются прямо земельным законодательством. К примеру, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»1 устанавливает меры административной ответственности за земельные правонарушения. Однако эта практика не получила распространения, и доминирует тенденция правового регулирования юридической ответственности за любые правонарушения, включая земельные, консолидированно в рамках специальных нормативных актов.

Юридическая ответственность – система принудительных мер, применяемых к нарушителям земельного законодательства в целях наказания виновных, пресечения и предупреждения правонарушений и восстановления нарушенных прав. Это также одна

 

1 САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4935.

 

из мер охраны земель, нацеленная на поддержание порядка землепользования, защиту субъективных прав на землю.

Одним из основных свойств юридической ответственности является ее государственный принудительный характер, выражающийся в праве государства возлагать на соответствующего субъекта обязанность нести неблагоприятные последствия. Неблагоприятные последствия личного, имущественного, организационного и иного характера называются санкциями. Санкции включают дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, увольнения, административные и уголовные штрафы, прекращение или приостановление права землепользования, возложение обязанности компенсировать нанесенный ущерб и др.

Одновременно юридическая ответственность – это правоотношение, одной из сторон которого выступает государство в лице уполномоченных органов. Другим участником этих отношений являются граждане, должностные лица либо организации, состав которых уточняется применительно к видам правонарушений.

Таким образом, юридическая ответственность – государственное принуждение к исполнению требований права; правоотношение, одна из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной – обществом, государством.

Учитывая, что отношения юридической ответственности носят конфронтационный характер, в законодательстве большое внимание уделяется разработке гарантий равноправной защиты участвующих в данных отношениях сторон. Такими гарантиями служат детально разработанные процедуры привлечения к ответственности, нарушение которых со стороны государственных органов и должностных лиц является основанием для признания действий по привлечению к ответственности незаконными. Дополнительно в интересах защиты прав граждан и организаций активно развиваются институт адвокатуры, механизмы обжалования решений о привлечении к ответственности в административном и судебном порядке.

Процессуальные отношения также регулируются консолидирование и преимущественно находятся за пределами земельного права. Так, при привлечении к уголовной ответственности за земельные преступления применяются нормы Уголовно-процессуального кодекса. В земельном законодательстве данные отношения не регулируются совсем. Однако имеются исключения. К примеру, порядок наложения административных штрафов установлен как административным законодательством – Кодексом РФ об административных правонарушениях, так и земельным – Положением о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, Инструкцией о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства1.

Юридическая ответственность за земельные правонарушения делится на виды по материальному признаку, который позволяет определить принадлежность того или иного вида ответственности к той или иной отрасли права. Соответственно выделяется уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность. Прекращение прав собственности или пользования земельным участком за нарушение некоторых положений земельного законодательства не считается мерой ответственности, хотя оказывает сильное воздействие на физических и юридических лиц, допускающих правонарушения.

Юридическая ответственность наступает при наличии условий, именуемых в праве юридическими и фактическими основаниями.

Они включают:

наличие нормы, запрещающей поведение или обязывающей предпринять то или иное действие;

факт несоблюдения требований норм права, или правонарушение, имеющее негативные последствия либо создающее угрозу возникновения таких последствий;

наличие вины правонарушителя;

наличие причинной связи между негативными последствиями и совершенным правонарушением.

§ 2. Понятие и состав земельного правонарушения

Правонарушение является вторичной категорией по отношению к праву. Оно представляет собой один из результатов действия права, выражающееся в его несоблюдении. Выявленное и зафиксированное в установленном порядке правонарушение является юридическим фактом, инициирующим процесс наказания, который

 

1 См. приказ Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 18 февраля 1994 г. № 18 «Об утверждении Инструкции о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства» // БНА. 1994. № 7. С. 3.

 

заканчивается исполнением решения административного или судебного органа о наказании виновного лица.

Земельные правонарушения включают действия или бездействие, совершаемые по поводу земли и запрещенные законом. По сути, речь идет о нарушениях права собственности на землю, порядка землепользования или требований в области охраны земель. К земельным правонарушениям относятся также действия должностных лиц, связанные с неисполнением, ненадлежащим исполнением или нарушением возложенных на них полномочий и функций по управлению земельными правоотношениями.

Таким образом, земельное правонарушение – общественно опасное, противоправное действие или бездействие, нарушающее земельное законодательство, приводящее к негативным последствиям или создающее угрозу возникновения таких последствий и наказуемое по закону такие действия или бездействие, предметом посягательства которых является земля.

Земельное правонарушение состоит из элементов, которые характеризуют совершенное действие или бездействие как правонарушение. Совокупность этих элементов, к которым относятся объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона, образуют состав правонарушения.

Объектом правонарушения выступают закрепленные в законодательстве общественные отношения, возникающие по поводу земли в ее юридическом понимании. Земля – предмет посягательства.

Объективную сторону образует противоправное деяние, совершенное в нарушение земельного законодательства. Противоправное поведение может быть выражено в действии, например загрязнении земель, либо бездействии, заключающемся в неисполнении возложенных обязанностей. К последним, например, относятся невыполнение требований по обеспечению воспроизводства плодородия почв, неуплата земельного налога либо арендной платы.

К субъектам земельного правонарушения относятся физические и юридические лица. Физические лица как субъекты юридической ответственности, в свою очередь, делятся на граждан и должностных лиц, меры ответственности для которых устанавливаются отдельно. К должностным лицам относятся сотрудники государственных и муниципальных органов, признаваемые таковыми по законодательству о государственной службе, а также руководители государственных и негосударственных предприятий и организаций, включая Вооруженные Силы РФ, предприниматели без образования юридического лица. В состав должностных лиц не входят руководители общественных объединений.

Субъективная сторона правонарушения выражается в налимий вины правонарушителя. Существуют две формы вины – умышленная и неосторожная.

В большинстве случаев земельных правонарушений ответственность наступает только при наличии всех четырех элементов. Однако для привлечения к ответственности предприятий – источников повышенной опасности наличие вины не требуется (см. ст. 1079 ГК). Так, аварийный разлив нефти из нефтепровода, вызвавший повреждение земель, является правонарушением, даже если в действиях правонарушителя не будут обнаружены признаки вины. Разъясняя данное правило, Пленум Верховного Суда РФ специально указал, что в случае причинения вреда предприятиями, учреждениями, организациями, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей среды, ответственность наступает независимо от наличия вины, если причинитель вреда не докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы либо умысла потерпевшего1.

Состав правонарушения может быть материальным и формальным. При материальном составе действие признается правонарушением при наступлении предусмотренных законом последствий. Речь может идти о применении агрохимикатов в нарушение установленных правил, вызвавшем загрязнение земель. Искажение сведений о состоянии и использовании земель также будет земельным правонарушением, так как в нем есть признаки формального правонарушения, которое признается таковым с момента его совершения независимо от наступивших опасных последствий.

Составы правонарушений или те действия, которые влекут применение к совершившим их лицам мер юридической ответственности, определены законодательством. Применяются положения уголовного, гражданского, административного, трудового законодательства. Порядок прекращения прав на землю за ненадлежащее использование или другие нарушения установлен Земельным и Гражданским кодексами.

Для характеристики правонарушений применяется метод их классификации, которая проводится по различным признакам.

 

1 См. постановление № 14 Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» // ВВС РФ. 1999. № 1. С. 2.

 

Однако наиболее важное практическое значение имеет классификация по видам ответственности. В соответствии с данной классификацией выделяют уголовные преступления, административные и гражданско-правовые правонарушения, дисциплинарные проступки. Земельные преступления определяются как уголовно наказуемые посягательства на земли как объект земельных правоотношений. Административные правонарушения – такие действия или бездействие, которые влекут наказание виновных лиц в административном порядке. От уголовного преступления административное правонарушение отличает меньшая степень общественной опасности. Степень общественной опасности определяется путем выяснения обстоятельств, характеризующих составы правонарушений, последствия противоправного деяния, размеры причиненного ущерба. Дисциплинарные проступки, нарушающие нормы земельного законодательства, влекут применение разного рода взысканий по службе со стороны нанимателя, вышестоящего начальника или руководящего органа. Гражданские правонарушения сопряжены с причинением имущественного вреда либо вреда здоровью граждан.

§ 3. Уголовная ответственность за земельные правонарушения

Уголовная ответственность применяется при совершении таких правонарушений, которые квалифицируются как преступления. Земельное преступление – виновно совершаемое, общественно опасное деяние, запрещенное уголовным законодательством под угрозой наказания. Уголовная ответственность за земельные преступления применяется в соответствии с УК РФ.

Субъектами уголовной ответственности могут быть только физические лица, которые в уголовном праве делятся на две группы – граждан и должностных лиц. Меры уголовной ответственности применяются только в судебном порядке в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Вынесению решения суда предшествует проведение следствия правоохранительными органами. Вынесенное судом обвинение служит основанием применения к правонарушителю уголовных санкций. Уголовные санкции, применяемые к нарушителям земельного законодательства, включают штраф, исчисляемый относительно минимального размера оплаты труда, обязательные или исправительные работы, ограничение или лишение свободы. Привлечение лица, виновного в совершении земельного преступления, не освобождает его от обязанности устранить допущенное правонарушение и возместить причиненный вред.

Действующий УК предусматривает пять составов земельных преступлений. Согласно ст. 167 УК уголовная ответственность наступает за умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба. Учитывая, что земля признается имуществом, данная статья распространяется на действия, направленные на уничтожение или повреждение земель. Уничтожение означает приведение земельного участка в полную непригодность для использования по целевому назначению или существенное ухудшение его состояния. Обязательным признаком данного правонарушения является наступление тяжких последствий: существенное ухудшение качества и состояния земель, устранение которых требует длительного времени, больших финансовых и материальных затрат, уничтожение отдельных природных объектов, деградация земель и иные негативные изменения, препятствующие их сохранению и правомерному использованию1.

Статья 168 УК предусматривает уголовную ответственность за уничтожение или повреждение чужого имущества по неосторожности при наличии отягчающих обстоятельств. Отягчающими обстоятельствами в данном случае является причинение в результате совершения правонарушения ущерба в крупном размере. Размер ущерба признается крупным, если он в 500 раз превышает минимальный размер оплаты труда.

Регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных государственного земельного кадастра либо умышленное занижение платежей за землю влечет применение мер уголовной ответственности по ст. 170 УК. Обязательным условием, позволяющим квалифицировать такие действия как преступление, является их совершение должностным лицом из корыстной или личной заинтересованности с использованием своего служебного положения.

Статья 179 УК устанавливает уголовную ответственность за принуждение совершения сделки или отказ от ее совершения под

 

1 См. постановление № 14 Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения».

 

угрозой применения насилия, уничтожения или повреждения чужого имущества. Данная статья распространяется на действия по совершению любых разрешенных гражданским и земельным законодательством сделок. Статья 254 УК устанавливает уголовную ответственность за отправление, загрязнение или иную порчу земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Эти же действия, совершенные в зоне экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации, либо повлекшие по неосторожности смерть человека, влекут более суровые меры наказания.

Порядок обращения с опасными продуктами и веществами установлен такими нормативными актами, как Федеральные законы от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»1, а также подзаконными актами, ведомственными инструкциями и правилами. Порча означает частичное или полное уничтожение плодородного слоя почвы в результате умышленных или неосторожных действий и выражается в потере физических и химических свойств почв и снижении ценности земель.

Практика привлечения за земельные преступления известна мало. В целом существует скептическое отношение к экологическим преступлениям, которые не считаются общественно опасными. Поэтому при обнаружении фактов загрязнения земель предпочтение отдается применению мер административной и гражданско-правовой ответственности. Выявление других земельных преступлений довольно сложно, что создает высокую латентность подобного рода незаконных действий.

§ 4. Административная и дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения

Административная ответственность применяется за совершение противоправных действий, которые по сравнению с уголовными преступлениями отличаются меньшей степенью общественной

 

1 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510; 1998. № 26. Ст. 3009.

 

опасности. Главный признак административной ответственности – преимущественно внесудебный порядок назначения и применения санкций. Административная ответственность за земельные правонарушения применяется на основании не одного, а нескольких нормативных актов, включая Земельный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Указ Президента РФ от 15 декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»1.

Всего в административном законодательстве предусмотрено порядка 20 составов административных правонарушений. Земельные правонарушения можно объединить в несколько групп. К первой и наиболее обширной относятся деяния, нарушающие право собственности и право пользования земельным участком. Среди них – самовольное занятие земельного участка, в том числе участка лесного фонда, водоохранной зоны водного объекта, уничтожение или повреждение чужого имущества, самовольная переуступка права пользования землей, использование земель не по целевому назначению, а также уничтожение специальных знаков.

Вторую группу образуют нарушения порядка государственного управления. К ним относятся действия или бездействие граждан и организаций, нарушающие порядок государственного учета и контроля земель, а также невыполнение должностными лицами обязанностей в области регулирования земельных отношений. Административная ответственность установлена для граждан и организаций за уклонение от безвозмездной передачи копий геодезических или картографических материалов, нарушение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель. Должностные лица несут административную ответственность за нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков и отказ в предоставлении гражданину информации государственного земельного кадастра, несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Большую группу административных правонарушений составляют нарушения требований в области охраны земель. КоАП, к примеру, устанавливает административную ответственность за самовольное снятие, перемещение или уничтожение плодородного

 

1 САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4935.

 

слоя почвы, порчу земли в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами, проведение мелиоративных работ с нарушением проекта, невыполнение обязанностей по рекультивации земель, требований охраны особо ценных земель.

В отличие от уголовной ответственности, субъектами административной ответственности могут быть не только физические лица (граждане и должностные лица), но и юридические лица (организации). За административные земельные правонарушения в качестве меры наказания предусмотрен штраф.

Меры административной ответственности в различных случаях применяются Минсельхозом России, МПР России, органами госземконтроля, а также путем вынесения судом постановления по делу об административном правонарушении. Дела об административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами, либо судьей в 5-дневный срок со дня получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Денежные средства взыскиваются с иностранных и международных организаций, предпринимателей без образования юридического лица, должностных лиц и граждан на основании решения арбитражного суда либо суда общей юрисдикции1.

Штраф может быть наложен в течение двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении – в течение двух месяцев со дня его обнаружения. Постановление может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, в течение 10 дней со дня его вынесения в вышестоящий орган либо в суд. Решение коллегиального органа (комиссии) либо иного органа может быть обжаловано только в суд. Подача жалобы приостанавливает решение о наложении штрафа.

Штраф подлежит уплате в течение 30 дней со дня вступления постановления о наложении штрафа в законную силу. Наложение штрафа не освобождает виновных лиц от устранения допущенного нарушения и возмещения причиненных убытков и вреда. Допущенное правонарушение подлежит устранению в течение срока, определенного в постановлении об административном правонарушении.

Дисциплинарная ответственность наступает за нарушения земельного законодательства в процессе выполнения работниками предприятий или учреждений своих трудовых обязанностей. Составы таких правонарушений устанавливаются внутриведомст-

 

1 См. Положение о порядке осуществления государственного контроля за а использованием и охраной земель в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 // САПП РФ. 1994. № 2. Ст. 78.

 

венными или внутрипроизводственными нормативными актами и по характеру не являются особо опасными. Меры дисциплинарной ответственности применяются в обязательном порядке к лицам – работникам организаций, по вине которых такая организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, негативно воздействующих на состояние земель.

§ 5. Возмещение имущественного вреда, причиненного земельным правонарушением

Вред, причиненный нарушением земельного права, подлежит возмещению причинителем вреда в соответствии с нормами земельного, а также гражданского права о деликтной и договорной ответственности.

Вред, причиненный нарушением норм земельного права, – убытки, которые несут государство, физические и юридические лица в результате умышленного или неосторожного нарушения правовых земельных требований либо в результате неправомерной нормотворческой деятельности государственных органов. Такой вред выражается в утрате, повреждении земель, их деградации, повреждении здоровья и имущества граждан. В экономическом аспекте этот вред трансформируется в стоимость утраченного или поврежденного имущества, вынужденных расходов на очистку или рекультивацию земель, расходов на восстановление здоровья, а также в стоимость неполученных доходов в результате утраты либо повреждения земель. Предусматриваются два способа возмещения вреда – реальное возмещение вреда путем восстановления физических и химических характеристик земель либо возмещение вреда в денежной форме в виде возмещения причиненных убытков, включая расходы на восстановление земель.

Реальное возмещение вреда означает, что причинитель вреда обязан своими силами и за счет собственных средств очистить земельный участок от загрязнения, восстановить или рекультивировать земли (ст. 76 ЗК). На практике реальное возмещение происходит редко. Поэтому в большинстве случаев возникает необходимость денежной компенсации. Возмещаются убытки также в случаях причинения вреда гражданам или юридическим лицам изданием исполнительными органами государственной власти не соответствующего закону и нарушающего права на землю нормативного или ненормативного акта (ст. 61 ЗК). Размер причиненных убытков определяется при рассмотрении дел о земельных правонарушениях. Расчетным путем определяется сумма – стоимость причиненных убытков, а потом решается вопрос об их полной ил частичной компенсации потерпевшей стороне.

Применяются калькуляционный, таксовый и социально-алиментный способы расчета убытков.

Методика расчета убытков с использованием калькуляционного способа установлена Положением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства1.

Убытки, вызванные ухудшением качества земель, включают затраты на проведение почвенных, агрохимических и других специальных обследований и изысканий, а также мероприятий, обеспечивающих восстановление качества земель. Упущенная выгода является частью убытков, причиненных пользователям земли. Убытки в виде упущенной выгоды – недополученные денежные доходы землепользователей в расчете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства.

В случае повреждения земель сельскохозяйственного назначения дополнительно к понесенным убыткам возмещаются потери сельскохозяйственного производства, которые выражаются в сокращении (безвозвратной потере) площадей используемых сельскохозяйственных угодий или ухудшении их качества (снижение плодородия почв под влиянием хозяйственной деятельности) и возмещаются в целях сохранения уровня сельскохозяйственного производства путем восстановления площадей сельскохозяйственных угодий и их качества.

Потери возмещаются в размере стоимости освоения равновеликой площади новых земель с учетом проведения на них мероприятий по улучшению качества почв до уровня плодородия изымаемых земель. Суммы компенсации вреда здоровью граждан устанавливаются на основе расходов на лечение, потерю трудоспособности и т.д.

Таксовый способ возмещения имущественного вреда применяется в случаях ухудшения качества сельскохозяйственных земель и устанавливается в виде нормативов стоимости освоения новых земель взамен изымаемых сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд.

При социально-алиментном способе возмещения убытков их размер вообще не определяется, а компенсация осуществляется в виде льгот и специальных выплат (пособий). Социально-алимент-

 

1 Утверждено постановлением Правительства РФ от 28 января 1993 г. № 77 // САПП РФ. 1993. № 6. Ст. 483.

 

ный способ применяется в случаях, когда размер вреда невозможно или трудно определить путем калькуляции убытков или при помощи такс. Это чаще всего – крупные аварии, охватывающие большие территории и значительное число пострадавших. В области земельных правоотношений социально-алиментный способ компенсации вреда предусмотрен в случаях существенного ухудшения среды жизнедеятельности, вызванного нарушением законодательства о градостроительстве, включая правила землепользования в городах и других населенных пунктах.

При возникновении таких ситуаций органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут принять решение о компенсации причиненного вреда, в том числе об установлении специальных льгот и пособий. Они могут включать предоставление жилых помещений в первоочередном или внеочередном порядке, выделение пособий для переселенцев. Средства на предоставление специальных льгот и пособий для определенной категории пострадавших граждан выплачиваются за счет соответствующих бюджетов и других источников. Компенсация вреда посредством установления специальных льгот и пособий не освобождает лиц, виновных в нарушении законодательства о градостроительстве, от обязанности возместить причиненный вред (ст. 70 Градостроительного кодекса РФ).

Вред возмещается причинителем вреда собственнику либо пользователю земельного участка, понесшему убытки, в добровольном порядке либо по решению суда или арбитражного суда по искам граждан и организаций. Вопрос о возмещении материального вреда может быть решен судом самостоятельно независимо от предъявления иска на основании ст. 29 УПК.

§ 6. Прекращение прав на землю за ненадлежащее использование

За нарушение отдельных требований земельного законодательства, выражающихся в ненадлежащем использовании предоставленного земельного участка, предусматривается применение такой санкции, как принудительное прекращение права на такой земельный участок.

Ненадлежащее использование включает:

использование земельного участка не в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, установленным для соответствующих категорий земель (нецелевое использование);

использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки (нерациональное использование);

неиспользование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет или более длительного срока, если это предусмотрено федеральным законом, за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий либо иных обстоятельств, исключающих такое использование;

неустранение совершенных умышленно следующих правонарушений:

порча земли;

нарушение режима использования земель особо охраняемых территорий и других ценных земель;

систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране от деградации;

систематическая неуплата земельного налога.

Принудительное прекращение прав на земельные участки предусмотрено в качестве специальной меры воздействия на поведение собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в целях обеспечения стабильного и надлежащего землепользования с учетом особенностей и особой социальной, экономической и экологической роли земли.

Принудительное прекращение прав на земельные участки применяется в качестве дополнительной санкции после либо одновременно с применением мер административной или уголовной ответственности. К примеру, решение об изъятии земельного участка у владельца или пользователя за ненадлежащее использование земельного участка может быть принято только после наложения административного взыскания в виде штрафа в соответствии со ст. 8.8 КоАП. В случае порчи земли, если это деяние квалифицируется как преступление, суд при рассмотрении уголовного дела может одновременно вынести решение об изъятии земельного участка.

В принудительном порядке может быть прекращено право частной собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного срочного пользования, хотя основания и порядок прекращения в каждом случае различаются.

Право частной собственности может быть прекращено в качестве санкции за совершенное преступление либо грубое нарушение земельного законодательства, выражающееся в ненадлежащем использовании земельного участка, в порядке уголовного судопроизводства либо после наложения административного взыскания в порядке, предусмотренном ЗК. В порядке уголовного судопроизводства право частной собственности прекращается путем конфискации земельного участка, т.е. безвозмездно. Конфискация производится только по решению суда по искам государственных либо муниципальных органов, наделенных полномочиями изымать земельные участки.

После наложения административного штрафа земельный участок изымается у собственника по решению органа государственной власти либо органа местного самоуправления, уполномоченного принимать решения об изъятии земельного участка, если собственник известил соответствующие органы о своем согласии на изъятие в письменном виде. В случае его несогласия государственные либо муниципальные органы имеют право требовать изъятия земельного участка в суде. В этих случаях земельный участок подлежит продаже, т.е. выкупается, а полученная от продажи стоимость компенсируется собственнику.

Право изъятия земельных участков принадлежит органам, предоставившим такие участки, хотя до конца процедура, которая бы позволила проследить судьбу изымаемого земельного участка, неизвестна. К примеру, в чью собственность – РФ, субъектов РФ либо местных органов самоуправления перейдут земельные участки, если учесть, что в соответствии с ЗК РСФСР 1991 г. земельные участки в большинстве своем предоставлялись по решению органов местного самоуправления независимо от формы собственности, Да и сама государственная собственность в значительной степени вообще не была разграничена. Однако по смыслу ЗК 2002 г. принудительно изъятый земельный участок должен вернуться к первоначальному собственнику, а решения об изъятии, равно как и о Предоставлении участка по каждой форме собственности (федеральной, субъектной, муниципальной), могут приниматься только соответствующим собственником.

В соответствии со ст. 214 ГК земельные участки, не находящиеся в собственности граждан или юридических лиц, являются государственной собственностью. Однако как таковая она юридически не существует, и по отношению к государственной собственности действует режим разграничения собственности, установленный Федеральным законом от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»1. Возможным решением этой проблемы может быть формула, по которой земельный участок независимо от органа, который принял решение о его предоставлении, после изъятия переходит в государственную собственность, а затем уже в соответствии с процедурой разграничения признается федеральной, субъектной либо муниципальной собственностью. Такая же проблема может возникнуть и с принудительным изъятием земель у владельцев и пользователей за ненадлежащее использование.

Недостаточно ясна также легитимность административных решений о принудительном изъятии, даже при добровольном согласии на это собственника. В соответствии со ст. 35 Конституции РФ граждане и организации не могут быть лишены своего имущества, к которому относится земельный участок, иначе как по решению суда.

Особые условия действуют для принудительного прекращения прав собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения. Так, заявление в суд в этом случае направляется органом государственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления. Изъятый земельный участок поступает соответственно в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность. При этом принудительное изъятие возможно, если ненадлежащее использование земельного участка повлекло причинение экологического вреда, в том числе земле как природному объекту.

Принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения и безвозмездного срочного пользования за ненадлежащее использование производится во всех случаях без компенсации стоимости земельного участка и преимущественно в административном порядке. Судебные процедуры применяются только в случае неустранения земельных правонарушений после вынесения предупреждения о возможном изъятии. Применительно к безвозмездному срочному пользованию в случае, если земельный участок был предоставлен на один год, его неиспользование в течение трех лет не может быть основанием изъятия.

В соответствии с установленным ЗК административным порядком привлечения к ответственности при выявлении правонаруше-

 

1 СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.

 

ния органы государственного земельного контроля налагают административный штраф и одновременно выносят предупреждение об устранении допущенных правонарушений в установленный для этого срок. Предупреждение также содержит указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения правонарушения. Если правонарушение в установленный срок не было устранено, то органы госземконтроля направляют материалы в органы, уполномоченные выносить решения о принудительном изъятии земельного участка, которые на основании полученных материалов направляют в суд заявление о прекращении права на земельный участок.

Право аренды, в отличие от иных прав на землю, прекращается по тем же основаниям, но только по инициативе арендодателя. Примечательно, что для изъятия земельного участка у арендатора достаточно в качестве основания только закона (ст. 46 ЗК), и арендодатель может прекратить право аренды за ненадлежащее использование, даже если такие условия пользования не были предусмотрены договором аренды. Земельное законодательство устанавливает ограничения на прекращение права аренды, которое не допускается в период полевых сельскохозяйственных работ и в иных установленных федеральными законами случаях.

Прекращение права на земельный участок подлежит государственной регистрации и может быть обжаловано в суд. При прекращении прав на земельный участок его основное целевое назначение сохраняется. При изъятии земельного участка сельскохозяйственного назначения земельный участок передается в фонд перераспределения земель (ст. 80 ЗК). Принудительное изъятие земельного участка не освобождает правонарушителя от возмещения причиненного вреда.


 

Глава 12. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

§ 1. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения

К землям сельскохозяйственного назначения относятся земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (ст. 77 ЗК). Эти цели включают ведение сельскохозяйственного производства, крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, оленеводства, огородничества, научно-исследовательскую, учебную деятельность, создание защитных насаждений и иные цели, связанные с сельскохозяйственным производством.

Земли сельскохозяйственного назначения неоднородны по качеству почв и ландшафтным характеристикам. Земельные участки различаются по климатическим и другим природным условиям, местоположению, удаленности от дорог, других объектов инженерно-транспортной и производственной инфраструктуры.

С учетом подобных характеристик земель определяется состав земель сельскохозяйственного назначения, который включает:

сельскохозяйственные угодья;

земли, занятые производственными объектами и объектами сельскохозяйственной инфраструктуры;

земли, занятые древесно-кустарниковой растительностью, замкнутыми водоемами;

фонд перераспределения земель.

Сельскохозяйственные угодья используются для выращивания сельскохозяйственных культур, выпаса скота, заготовки кормов. К ним относятся пашня, сады, луга, сенокосы, пастбища. Самостоятельную категорию угодий составляют оленьи пастбища, обладающие самостоятельным правовым режимом и подлежащие особой охране. К угодьям относятся также залежные земли, т.е. пашня, которая более одного года, начиная с осени, не используется для посева сельскохозяйственных культур и не подготовлена под пар. Сельскохозяйственные угодья – наиболее ценные земли, характеризуемые высоким естественным плодородием, либо мелиорированные земельные участки. Они закрепляются за сельскохозяйственными предприятиями различного типа, фермерскими хозяйствами, учебными и научно-исследовательскими организациями.

Часть земель сельскохозяйственного назначения выделяется для размещения объектов инфраструктуры, необходимой для обслуживания сельскохозяйственного производства, и включает земли, занятые хранилищами сельскохозяйственной продукции, агрохимикатов, техническими средствами обработки почвы, предприятиями перерабатывающей промышленности, животноводческими комплексами.

С учетом особенностей ведения сельского хозяйства, связанных с постоянным проживанием граждан в сельской местности, земли сельскохозяйственного назначения выделяются для размещения жилых объектов. На них могут быть расположены отдельные поселения, подсобные хозяйства, объекты органов местного самоуправления, объекты культуры, социальной и инженерно-транспортной инфраструктуры.

Временно не используемые сельскохозяйственные угодья, а также иные земли, выбывшие из сельскохозяйственного оборота в результате добровольного отказа граждан от земельных участков, отсутствия наследников либо в результате принудительного изъятия земельных участков за ненадлежащее использование (принудительного прекращения прав на землю), образуют фонд перераспределения земель. Это – своего рода резерв сельскохозяйственных земель, которые предназначены для их предоставления по мере необходимости гражданам и организациям для сельскохозяйственного производства. В эту группу входят также различного рода неудобья (овраги и т.п.) и нарушенные земли.

В соответствии с учетными данными земли сельскохозяйственного назначения занимают площадь 406 млн га, что составляет примерно 23,8% общей площади земель РФ. Из них 190,7 млн га, или 47%, отведены под сельскохозяйственные угодья1. Вместе с тем фактически в сельском хозяйстве используется намного больше

 

1 См. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2000 году. М., 2001. С. 9.

 

земель, если учитывать земельные участки, предоставляемые временно и постоянно в пользование для сельскохозяйственных нужд из других категорий земель. Речь идет о землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий и объектов, которые предоставляются для выпаса скота, сенокошения и т.п. По приблизительным данным, земли, используемые для нужд сельского хозяйства, но не входящие в категорию земель сельскохозяйственного || назначения, могут составлять от 18% и выше.

Земли сельскохозяйственного назначения, а также их состав применительно к различным территориям определяется в процессе планирования землепользования, проведения землеустроительных мероприятий, зонирования, а также при предоставлении земельных участков в пользование. Принятые решения относительно состава земель и их использования обязательны для исполнения. Изменение установленного состава земельных участков и видов пользования со стороны землепользователей не допускается и требует принятия специального решения.

Планирование землепользования осуществляется в порядке разработки и принятия различного рода целевых программ, схем расселения на территории РФ, схем природопользования. К примеру, предусматривается, что в Генеральной схеме расселения на территории РФ определяются земли сельскохозяйственного назначения (ст. 31 Градостроительного кодекса).

Распространенным способом регулирования землепользования является зонирование. В рамках зонирования определяются зоны, наиболее благоприятные для ведения различных видов сельскохозяйственной деятельности. Зонирование также применяется при выделении из состава земель сельскохозяйственного назначения земель, предназначенных для садоводства, огородничества и дачного хозяйства. В частности, предусматривается, что в схемах зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений должны содержаться сведения о местах нахождения, площадях и целевом назначении земельных участков (садоводство, огородничество либо дачное хозяйство), разрешенном использовании земельных участков в пределах выделенных зон, включая ограничения обременения, а также сведения о правах, на которых в пределах конкретной зоны допускается предоставление земельных участков (право частной и общей собственности, права аренды).

Схемы зонирования территорий служат основой для определения объемов строительства подъездных автомобильных дорог, объектов электроснабжения, связи, а также для развития общественного транспорта, торговли, медицинского и бытового обслуживания населения. Схемы зонирования для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений утверждаются на уровне субъектов РФ и местных органов самоуправления.

Данные о составе, структуре и целевом использовании земельных участков сельскохозяйственного назначения заносятся в государственный земельный кадастр (см. гл. 6).

Для состояния земель сельскохозяйственного назначения характерны явно проявляющиеся негативные процессы деградации. На протяжении последних трех десятилетий происходит постоянное сокращение площадей сельскохозяйственных земель с тенденцией нарастания темпов. Только за первую половину 90-х гг. из сельскохозяйственного оборота выбыло 27 млн га, несмотря на постоянное вовлечение в сельскохозяйственный оборот новых земель. В 1999 г. по сравнению с 1998 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась еще на 14,9 млн га.

Основная причина такого сокращения – перевод земель сельскохозяйственного назначения в иные категории земель, а также продолжающееся их интенсивное изъятие для несельскохозяйственных нужд. При этом из сферы сельскохозяйственного производства в результате деградации и предоставления для несельскохозяйственных нужд исключаются площади наиболее ценных земель, а взамен выбывших в сельскохозяйственный оборот включаются преимущественно земли низкого продуктивного потенциала.

По имеющимся данным, состояние земель сельскохозяйственного назначения остается неудовлетворительным. Проводимые в стране преобразования земельных отношений, отразившись на динамике структуры земельного фонда, не привели к улучшению использования земель, снижению неблагоприятных антропогенных воздействий на почвенный покров, вызывающих развитие процессов деградации почв или процессов, способствующих этому. Из-за отсутствия средств, слабой заинтересованности государственных органов мероприятия по охране и рациональному использованию земель существенно уменьшаются. Практически прекращено строительство противоэрозийных гидротехнических сооружений. С передачей практически всех сельскохозяйственных земель в частную собственность обязанности и финансовая нагрузка по обеспечению надлежащего состояния земель перешли на коллективных и индивидуальных собственников, которые в силу тяжелого экономического положения не способны обеспечить их надлежащее использование.

Ухудшение состояния земель, ускорившее темпы за последнее время, представляет серьезную угрозу подрыва материальной базы сельскохозяйственного производства. Принятые недавно Земельный кодекс РФ и Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» усилили меры охраны земель. В частности, перевод сельскохозяйственных земель в другую категорию требует вынесения решения органа исполнительной власти субъектов РФ. Неиспользуемые земельные участки подлежат изъятию.

§ 2. Общая характеристика правового режима земель сельскохозяйственного назначения

Земли сельскохозяйственного назначения традиционно занимают приоритетное место в российском земельном законодательстве. Это обусловлено тем, что поддержание достаточных площадей земель сельскохозяйственного качества в значительной степени определяет уровень развития аграрного сектора. Ни одна другая отрасль экономики не зависит настолько от состояния и наличия земель, как сельское хозяйство. При этом Россия заинтересована в поддержании такого уровня развития сельского хозяйства, при котором возможно укрепление независимости страны от импорта продуктов питания и тем самым обеспечение ее национальной безопасности1.

Совокупность правовых требований, определяющих порядок землепользования и охраны земель, предоставляемых для нужд сельского хозяйства, образуют правовой режим земель сельскохозяйственного назначения.

Субъектами прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения могут быть граждане и организации, отвечающие установленным критериям для пользователей этой категории земель. Кроме общих требований, связанных с правоспособностью и дееспособностью, граждане и организации для получения земельных участков сельскохозяйственного назначения должны отвечать до-

 

1 См. Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 // СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5909; 2000. № 2. Ст. 170.

 

полнительным требованиям. К примеру, собственниками земельных долей могут быть не все граждане, а только те, которые имеют право на получение земельной доли в результате приватизации, т.е. работники реорганизуемых колхозов и совхозов, либо граждане, которые приобрели такие доли в порядке купли-продажи, наследования и других разрешенных сделок. В общем порядке, установленном ЗК, земли сельскохозяйственного назначения предоставляются гражданам, ведущим крестьянское (фермерское) хозяйство, личное подсобное хозяйство, садоводство, животноводство, огородничество.

Для организаций как субъектов отношений сельскохозяйственного землепользования важно обладать соответствующим производственным профилем. Таковым должно быть осуществление деятельности, связанной с выращиванием сельскохозяйственных культур, их переработкой и хранением, животноводством, оленеводством, ведением научно-исследовательских и учебных работ в области сельского хозяйства. В число таких организаций входят хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, иные коммерческие организации, потребительские кооперативы, религиозные и иные некоммерческие организации, различного рода учебные и образовательные учреждения. В качестве самостоятельных субъектов – юридических лиц использование земельных участков сельскохозяйственного назначения может осуществляться казачьими обществами и общинами коренных малочисленных народов.

Характерной чертой правового режима земель сельскохозяйственного назначения являются требования, направленные на предупреждение сокращения площадей сельскохозяйственных угодий, охрану земель от деградации и обеспечение их рационального использования. Сохранение площадей сельскохозяйственных угодий обеспечивается установлением ограничений на их изъятие для несельскохозяйственных нужд. Предусмотрено, что изъятие сельскохозяйственных земель с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня с целью их предоставления для несельскохозяйственных нужд допускается лишь в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств, разработкой месторождений ценных полезных ископаемых, за исключением общераспространенных, строительством объектов культуры и истории, здравоохранения, образования, дорог, магистральных трубопроводов, линий связи, электропередачи и других линейных сооружений, обеспечением обороны и безопасности государства при отсутствии других вариантов возможного размещения объектов. Еще более строгие меры охраны установлены для особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, к которым относятся опытные поля научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, а также сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень. Их изъятие для несельскохозяйственных нужд может быть запрещено после включения в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. Перечень таких земель устанавливается в соответствии с законодательством субъектов РФ (ст. 79 ЗК).

Земли сельскохозяйственного назначения предоставляются гражданам и организациям в частную, общую собственность, постоянное (бессрочное) и безвозмездное срочное пользование, а также на праве аренды. В установленных случаях разрешается совершение земельно-правовых сделок, включая куплю-продажу, дарение, мену, передачу в аренду, пользование и т.д. Действует принцип поддержания целевого назначения земельных участков. Продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве с изменением целевого назначения, осуществляется по решению органа исполнительной власти субъекта РФ1.

Земельные участки большинству категорий граждан и организаций для ведения сельского хозяйства предоставляются в частную, общую собственность, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование либо аренду по их желанию в соответствии с общими правилами, установленными ЗК (гл. IV) и за плату либо бесплатно. Выбор ограничен для иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, юридических лиц с иностранным капиталом более 50%, религиозных организаций, казачьих обществ, научных и образовательных учреждений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Таким гражданам и юридическим лицам земельные участки передаются только в аренду без права выкупа. Остаются неопределенными права государственных и муниципальных унитарных предприятий. В соответствии с ГК (ст. 113) такие субъекты не могут иметь земли на праве собственности, в

 

1 См. Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»; ст. 8 ЗК.

 

то время как ЗК (ст. 82) это допускает. Граждане, имеющие на момент введения в действие ЗК земельные участки на праве постоянного пользования либо пожизненного наследуемого владения, сохраняют свои права неограниченное время, тогда как негосударственные организации – постоянные пользователи до 1 января 2004 г. обязаны переоформить свое право постоянного пользования на право аренды либо приобрести их в собственность. Дальнейшее предоставление земель для сельскохозяйственных целей гражданам на праве пожизненного наследуемого владения и негосударственным организациям на праве постоянного пользования не допускается.

Федеральное законодательство устанавливает принцип, в соответствии с которым государство контролирует распределение земель по количественным характеристикам в целях обеспечения наиболее эффективной организации территории, создания достаточных условий для ведения отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, справедливого удовлетворения потребностей граждан и организаций.

В соответствии с ЗК (ст. 33) земельные участки, которые предоставляются гражданам для сельскохозяйственных целей, должны соответствовать нормам предоставления земельных участков, соответственно устанавливаемым для каждого вида сельскохозяйственного пользования. Нормы – предельные максимальные и минимальные размеры земельных участков, которые разрешено иметь гражданам и организациям. Нормы учитываются при предоставлении гражданам в собственность из находящихся в государственной и муниципальной собственности земель, а также при совершении сделок, влекущих образование новых земельных участков, в том числе выдел земельных долей. Соответственно предоставляемый земельный участок не может быть ниже минимальной и выше максимальной нормы. Сделки, в результате которых образуются новые земельные участки из состава сельскохозяйственных угодий, не соответствующие предельным размерам, не допускаются. Нормы определяются законами субъектов РФ в случае предоставления земель для садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства. Нормы земельных участков, предоставляемых для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства, определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В случае предоставления земельного участка бесплатно (однократно при переоформлении гражданами права пожизненного наследуемого владения или постоянного пользования) максимальные размеры для каждого вида собственности – федеральной, субъектной, муниципальной устанавливаются соответственно федеральными законами, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами местных органов самоуправления.

Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам для иных сельскохозяйственных целей, определяются в соответствии с нормами отвода земель для соответствующих видов деятельности (животноводство, сельскохозяйственное производство, хранение, переработка сельскохозяйственной продукции, размещение необходимых зданий и т.д.), правилами землепользования, застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.

В то же время путем выделения земельных долей единый земельный массив может оказаться раздробленным и непригодным для ведения эффективного сельского хозяйства. Для преодоления таких негативных процессов Законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установлен механизм обязательного отчуждения излишней площади. Также предусмотрено, что, несмотря на такое жесткое правило, в большинстве случаев остается легальная возможность реально иметь земельный участок намного больше нормы. Например, гражданин может приобрести несколько земельных участков и затем зарегистрировать их как единый объект недвижимости, размеры которого могут превышать максимальные нормы.

В отличие от права собственности, установление ограничений по площади арендуемых для производства сельскохозяйственной продукции земельных участков не допускается1.

На собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков сельскохозяйственного назначения ложится весь комплекс общих для землепользователей обязанностей, включая обязанность эффективно использовать землю, повышать плодородие почв и т.д.

 

1 См. п. 5 Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» // СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1026; 1999. № 5. Ст. 651.

 

§ 3. Правовой режим земель крестьянских (фермерских) хозяйств

Крестьянское хозяйство – форма ведения коммерческого сельскохозяйственного производства, основанного на индивидуальном предпринимательстве.

Субъектами права ведения крестьянского хозяйства могут быть только граждане. К гражданам, желающим вести крестьянское хозяйство, предъявляются особые требования. Таковыми могут быть только граждане, достигшие 18-летнего возраста, имеющие опыт работы в сельском хозяйстве и соответствующую квалификацию либо прошедшие специальную подготовку. Крестьянское хозяйство может быть представлено одним гражданином, семьей или группой лиц.

Субъектный состав крестьянского хозяйства неоднороден. Выделяются глава и члены крестьянского хозяйства, которые обладают различными правами. Глава крестьянского хозяйства после регистрации крестьянского хозяйства приобретает статус предпринимателя без образования юридического лица. В порядке регистрации крестьянского хозяйства регистрируются и члены крестьянского хозяйства. Крестьянские хозяйства имеют право добровольно объединяться, вступать в кооперативы, ассоциации, союзы, учреждать несельскохозяйственные предприятия, в том числе банки, страховые организации, покупать и продавать ценные бумаги.

Гражданам, ведущим крестьянское хозяйство, земельные участки предоставляются на праве частной либо общей совместной собственности. Крестьянское хозяйство может использовать дополнительные земли на праве аренды. На праве частной собственности земельный участок предоставляется только в случае, если крестьянское хозяйство представлено одним гражданином.

Если крестьянское хозяйство представлено семьей или коллективом, то земельный участок предоставляется в общую совместную собственность крестьянского хозяйства, а его собственниками являются глава и все члены хозяйства (ст. 257 ГК). При выходе кого-либо из состава крестьянского хозяйства раздел земельного участка не допускается. Выходящие из состава хозяйства члены либо его глава пользуются правом получения денежной либо иной компенсации стоимости своей земельной доли. Доля каждого определяется в договоре, а при отсутствии такового доли признаются равными на основании ст. 258 ГК.

Земельные участки предоставляются местными администрациями при реорганизации колхозов и совхозов, подсобных сельских хозяйств в соответствии со ст. 8 Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и выделении земельных долей, либо на основании поступивших ходатайств от заинтересованных лиц в соответствии со ст. 10 Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В первом случае право на получение земельного участка имеют лишь граждане, являющиеся постоянными членами или работниками колхозов, совхозов и подсобных хозяйств. Во втором случае гражданам земельные участки предоставляются по их ходатайству из фонда перераспределения земель или земель запаса органами государственной власти или местного самоуправления в зависимости от того, в чьей собственности находятся предоставляемые земли по результатам торгов.

Размер земельного участка определяется в каждом случае с учетом численного состава крестьянского хозяйства, его специализации и норм предоставления земельных участков. Право собственности удостоверяется свидетельством, выдаваемым главе крестьянского хозяйства в случае владения участком на праве частной собственности, либо каждому члену хозяйства, если участок находится в общей собственности.

Право частной (общей) собственности и право аренды земель, предоставляемых для ведения крестьянского хозяйства, может быть передано по наследству на общих основаниях, т.е. по завещанию или по закону, но с учетом особенностей правового режима земель крестьянских (фермерских) хозяйств. В частности, учитывая ценность этих земель и необходимость поддержания условий стабильного развития фермерских хозяйств, предусмотрено, что наследник, не являющийся членом крестьянского хозяйства, имеет право только на получение компенсации доли в наследуемом имуществе, включая земельный участок. Размер компенсации и сроки ее выплаты определяются соглашением между членами хозяйства и наследником, а при его отсутствии – судом. Указание на доли в общей совместной собственности на землю, в целях определения наследуемого имущества, содержится в соглашении членов крестьянского хозяйства по этому вопросу; при отсутствии соглашения доли являются равными. По закону право наследования земельного участка принадлежит родственникам и другим предусмотренным ГК лицам. Члены крестьянского хозяйства, не относящиеся к таким лицам, теряют право наследования на долю умершего в случае отсутствия завещания на их имя.

Земли, предоставленные для ведения крестьянского хозяйства, используются для целей сельскохозяйственного производства – выращивания сельскохозяйственных культур, выпаса, сенокоса, размещения объектов сельскохозяйственной инфраструктуры, жилых строений. Землепользование является платным. Граждане, впервые организующие крестьянское хозяйство, освобождаются от уплаты земельного налога в течение пяти лет с момента предоставления им впервые земельного участка (ст. 12 Закона «О плате за землю»).

§ 4. Правовой режим земель сельскохозяйственных организаций

Хотя в первые годы современной экономической реформы политика государства была нацелена на развитие преимущественно фермерства, за последние годы наметился интерес также к поддержке кооперативных форм ведения хозяйства и развития сельскохозяйственного производства на основе коммерческих организаций. Постановлением Правительства РФ от 21 июня 1996 г. № 723 «О мерах по стабилизации экономического положения и развитию реформ в агропромышленном комплексе»1 федеральным министерствам и ведомствам предписывается обеспечить развитие кооперативных отношений в аграрном комплексе как наиболее приоритетного направления аграрной реформы, поддержку создания сельскохозяйственными товаропроизводителями производственных, перерабатывающих, снабженческо-сбытовых, агросервисных, кредитных страховых и других видов кооперации. В рамках Федеральной целевой программы «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999–2002 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694, предусматривается проведение мероприятий по консолидации земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств и других сельскохозяйственных товаропроизводителей в целях обеспечения условий для их кооперирования.

На сегодняшний день сельскохозяйственные коммерческие организации являются основными товаропроизводителями, занимая свыше 94% пашни и поставляя на рынок 96% отечественной сельскохозяйственной продукции основных видов.

 

СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3264.

 

Сельскохозяйственные организации можно классифицировать на виды по различным признакам. В зависимости от того, является ли извлечение прибыли основной целью деятельности, сельскохозяйственные организации делятся на коммерческие и некоммерческие. К последним относятся ассоциации и объединения различных сельскохозяйственных предприятий, например Агропромышленный союз России, ассоциации крестьянских хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов. Коммерческие организации в зависимости от типа имущественных отношений существуют в виде акционерных обществ, товариществ, обществ с ограниченной или дополнительной ответственностью, кооперативов. Особую группу субъектов составляют колхозы и коопхозы, функционирующие на основе Федерального закона от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»1.

Отношения собственности на земли в различных сельскохозяйственных организациях не одинаковы. Земли большинства видов сельскохозяйственных организаций формируются за счет передаваемого гражданами в уставный либо паевой неделимый фонд соответствующей организации права собственности2.

В случае передачи права собственности земельная доля меняет собственника. Право частной собственности гражданина на земельную долю прекращается и возникает право частной собственности организации. Взамен гражданин получает акции, равные стоимости земельного участка. При последующем выходе из сельскохозяйственной организации гражданин не может вернуть переданное ранее право частной собственности на земельную долю, а имеет только право на получение стоимости акций.

Остается неопределенным правовой режим невостребованных земельных долей. С одной стороны, в соответствии с законодательством, принятым до введения в действие Земельного кодекса РФ, предусматривается, что в пользование организации могут переходить не востребованные после реорганизации колхозов и совхозов земельные доли.

Земельные доли, на которые в процессе реорганизации колхоза или совхоза не поступили заявления от граждан на полу-

 

1 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4870.

2 Следует учитывать, что порядок формирования уставных или паевых неделимых фондов акционерных обществ при реорганизации колхозов и совхозов определяется ГК. Положения Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» не распространяются на реорганизуемые колхозы и совхозы, а особенности их создания и правового положения определяются самостоятельно федеральными законами. Такие законы пока не приняты.

 

чение свидетельств на право собственности, либо земельные доли, собственники которых не воспользовались своим правом по их распоряжению, приобретают статус невостребованных1. Невостребованные земельные доли передаются реорганизованному сельскохозяйственному предприятию на праве осуществления им представительства в соответствии с ГК РФ. В течение срока представительства невостребованные земельные доли остаются в пользовании сельскохозяйственной организации.

В случае отказа сельскохозяйственной коммерческой организации от их использования невостребованные земельные доли зачисляются в фонд перераспределения земель.

С другой стороны, в соответствии с ЗК сельскохозяйственные коммерческие организации получают возможность пользоваться земельными участками, не находящимися в их собственности, либо на праве аренды, либо на праве безвозмездного срочного пользования. В обоих случаях право пользования возникает только на основании договора с собственником. Если собственник не заявил о своих правах на земельную долю (отсутствует, не обнаружен), то такая организация не имеет правовых возможностей пользоваться таким невостребованным земельным участком. Невостребованные земельные доли становятся государственной собственностью, и их дальнейшая судьба решается в соответствии с правилами разграничения государственной собственности и порядком предоставления земельных участков для различных целей. При этом необходимо также учитывать, что невостребованные земельные доли вряд ли могут поступать в фонд перераспределения земель, так как в соответствии со ст. 80 ЗК признание земельных участков невостребованными земельными долями не является основанием для их включения в фонд.

При создании некоммерческих (потребительских) кооперативов, товариществ, не образующих неделимые паевые фонды, либо при вступлении граждан в такие кооперативы они не передают свое право частной собственности на земельный участок и продолжают им пользоваться в соответствии с целевым назначением. Соответственно выход из членов кооператива не создает угрозу потери права собственности на земельный участок.

 

1 Собственник земельной доли обязан передать свою земельную долю в сельскохозяйственную организацию либо выделить земельный участок для ведения крестьянского либо подсобного хозяйства. См. Рекомендации о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями, одобренные постановлением Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 // СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 534.

 

Особый правовой режим и условия реорганизации установлены для сельскохозяйственных специализированных предприятий, таких, как государственные племенные и конные заводы, государственные конюшни и ипподромы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции, лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия по воспроизводству ценных видов рыб. Реорганизуются такие предприятия без выделения земельной доли в натуре выходящим из хозяйства гражданам. Земли в полном объеме сохраняются за этими предприятиями, а граждане, выходящие из их состава, вправе претендовать на денежную компенсацию стоимости земельной доли1. Кроме того, сельскохозяйственные угодья таких организаций имеют статус особо ценных, и их использование для других целей не допускается (ст. 79 ЗК).

Ограничения на приватизацию земельных долей распространяются также на животноводческие комплексы, птицефабрики и парниково-тепличные комбинаты, если земли хозяйства достаточны лишь для обеспечения кормами животноводства. Не допускается выделение земельных долей при реорганизации племенных колхозов и совхозов с мелиоративными системами, семеноводческих, рисоводческих, плодоводческих, льноводческих и других, если выделение земельных долей нарушает целостность специализированных участков производства, технологических линий или технологически неделимых объектов, необходимых для сложившегося специализированного производства.

При реорганизации сельскохозяйственных предприятий допускается применение порядка перераспределения долей на основе нижегородской модели. Ее суть заключается в возможности аукционной купли-продажи земельных долей между их собственниками в процессе реорганизации. Данная модель в отличие от стандартной позволяет привлекать к участию в аукционах другие сельскохозяйственные предприятия, фермерские хозяйства и граждан и создать на основе одного реорганизуемого предприятия два и более2.

 

1 См. постановление Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» // САПП РФ. 1992. № 12. Ст. 931.

2 См. Положение о реформировании сельскохозяйственных предприятий, утв. постановлением Правительства РФ от 27 июля 1994 г. № 874 // СЗ РФ. 1994 № 15 Ст. 1787.

 


 

Глава 13. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ

§ 1. Понятие и состав земель поселений

Поселение – территория концентрированного проживания людей. В России все поселения делятся на виды, выделяемые по различным признакам. Используется несколько классификаций поселений.

В соответствии с ГК и ЗК поселения делятся на два вида в зависимости от функциональной и производственной специализации – городские и сельские.

Градостроительный кодекс РФ также исходит из наименования территорий концентрированного проживания людей «городскими и сельскими поселениями», определяя их дальнейшую детальную классификацию в зависимости от численности населения. Так, городские поселения подразделяются на сверхкрупные, крупнейшие, крупные, большие города, малые города и поселки. Самостоятельное место занимают города федерального значения, которые по правовому статусу приравнены к субъектам РФ. В особую категорию выделяются городские поселения закрытых административно-территориальных образований. Предусматривается существование и такой категории городов, как «города науки», которым решением Президента РФ присваивается статус наукограда1. Сельские поселения бывают большими, средними и малыми.

Практика учета не совпадает в полном объеме с законодательной классификацией. Так, учетная статистика ведется по городам, подразделяемым на девять видов в зависимости от численности населения, поселкам городского типа четырех видов по численности населения и сельских населенных пунктов, далее не классифицируемых. В общей сложности число поселений превышает 25 тыс., из которых число городов составляет 1097, посёлков городского

 

1 См. Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 15. Ст. 1750.

 

типа – 1864 и сельских поселений – свыше 24 тыс. Из общего числа городов 220 специализируются на тех или иных видах деятельности, позволяющих придать им статус наукоградов1. Первым наукоградом объявлен г. Обнинск Калужской области.

В составе земель РФ земли, на которых расположены городские и сельские поселения, в законодательстве выделяются в самостоятельную категорию, именуемую землями поселений, которые отделяются от других категорий земель чертой городских и сельских поселений. Черта городских и сельских поселений также является их административной границей. Земельные участки, расположенные в пределах черты, образуют его территорию.

Проекты черты поселений разрабатываются органами местного самоуправления (за исключением городов федерального значения) на основе утвержденной градостроительной и землеустроительной документации, включая генеральные планы, и вступают в силу после их утверждения органами соответствующих субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления. В категорию земель поселений не входят земли, занятые объектами жилой и производственной застройки, расположенные за чертой поселений. Так, земли, занятые поселками в национальных парках, лесном фонде, места традиционного проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации учитываются соответственно как земли особо охраняемых территорий и объектов или как земли лесного фонда. Значительная часть сельских поселений расположена на землях сельскохозяйственного назначения. На их территории действует режим, установленный для данной категории земель.

В настоящее время черта поселений установлена не повсеместно. В территорию поселений пока также включены земли, находящиеся за чертой поселений, если они находились в ведении городских и сельских администраций. В настоящее время во исполнение законодательства и в соответствии с Федеральной целевой программой «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999–2002 годы» намечены мероприятия по инвентаризации и межеванию земель поселений.

В соответствии с учетными данными земли поселений составляют незначительную площадь сухопутной территории России –

 

1 См. постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 79 «О мерах по развитию муниципальных образований с градообразующими научно-производственными комплексами (наукоградов)» // СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 618.

 

18,7 млн га, или примерно 1%. На этих землях проживает основная часть населения России. При этом из 144,8 млн человек, составляющих население России, свыше 106 млн проживает в городах.

С учетом многообразия интересов, с которыми связано землепользование в поселениях, земельным и градостроительным законодательством предусматривается проведение зонирования – деления территорий городских и сельских поселений на зоны с определением видов использования для каждой зоны и необходимых ограничений. Зонирование возложено на органы местного самоуправления. В городах федерального значения эти функции выполняют органы государственной власти соответствующего субъекта РФ. Документом, закрепляющим деление территорий поселений, являются схемы зонирования. Они являются составной частью генеральных планов городских и сельских поселений и обязательны для исполнения и соблюдения. Не допускается отнесение одного земельного участка более чем к одной зоне.

В соответствии со ст. 85 ЗК и ст. 40 Градостроительного кодекса РФ земельные участки в поселениях могут быть отнесены к следующим территориальным зонам:

жилым;

общественно-деловым;

производственным;

инженерных и транспортных инфраструктур;

рекреационным;

сельскохозяйственного использования;

специального назначения;

военных объектов;

иным территориальным зонам.

В целях организации отдыха населения, ведения сельскохозяйственного производства, обеспечения развития поселений на прилегающих землях могут устанавливаться пригородные зоны. Пригородные зоны – своего рода территориальный резерв обычно городов, которые в случае необходимости могут расширить свою территорию за счёт присоединения части либо всей пригородной зоны. Такое присоединение осуществляется в общем порядке перевода земель из одной категории в другую (ст. 8 ЗК).

Границы и правовой режим пригородных зон устанавливаются законами субъектов РФ. Для городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга пригородные зоны устанавливаются федеральными законами.

Экологическое состояние земель населенных пунктов можно охарактеризовать скорее как неблагополучное. Наиболее острыми проблемами, особенно крупных городов, являются загрязнение земель токсическими выбросами транспорта, захламление территорий, образование неконтролируемых свалок коммунальных и промышленных отходов.

§ 2. Общая характеристика правового режима земель поселений

Земли поселений используются преимущественно как территориальный базис и предназначены для размещения жилых строений, промышленных и сельскохозяйственных предприятий, объектов социальной и транспортной инфраструктуры, органов государственной власти и местного самоуправления. Часть земель выделяется для организации отдыха граждан на природе и поддержания благоприятного экологического микроклимата.

По общему правилу, земли поселений не ограничиваются по формам собственности. Земли поселений предоставляются в том же порядке, что и земельные участки для строительства и для целей, не связанных со строительством (ст. 30–34 ЗК). При этом при предоставлении земельных участков для строительства объектов недвижимости в соответствии с градостроительной документацией и градостроительными регламентами предварительное согласование размещения объектов недвижимости не проводится. Приватизация осуществляется за плату в порядке купли-продажи права собственности, установленном для приватизации земель при приватизации государственных и муниципальных предприятий1, а также в соответствии со ст. 36 ЗК. При этом не допускается приватизация земель общего пользования, занятых площадями, улицами, дорогами, набережными, парками, лесопарками, скверами, садами, бульварами, водоемами, пляжами, земель, предоставленных для ведения сельского хозяйства, использования и охраны недр, земель, зараженных опасными веществами и подверженных биогенному заражению2. Также не подлежат приватизации земли

 

1 См. Указ Президента РФ от 26 ноября 1997 г. № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» // СЗ РФ. 1997. № 48. Ст. 5546.

2 См. Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» // ВВС РФ. 1992. № 25. Ст. 1427.

 

особо охраняемых территорий, земли, занятые объектами обороны1. Приватизация может быть ограничена законодательством субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления применительно соответственно к субъектным и муниципальным землям.

На основании общих правил передаются земельные участки гражданам и организациям в пользование на праве аренды, постоянного и безвозмездного срочного пользования. Допускается пользование земельными участками на праве публичного или частного сервитутов.

Земельные участки передаются в собственность или аренду гражданам и организациям в поселениях по результатам торгов. Продавцом выступают соответствующие государственные и муниципальные органы. От имени РФ продавцом выступает Фонд федерального имущества. Земельные участки, выставляемые на торги, определяются продавцом в соответствии с утвержденным генеральным планом поселения, градостроительной и землеустроительной документацией. Примечательно, что в пакет документов, подготавливаемый продавцом по предмету торгов, должны быть включены сведения об экологическом состоянии земельного участка2.

На землях поселений действует общее правило о целевом использовании земельных участков, которое определяется в порядке подготовки и утверждения генеральных планов поселений и различается по установленным в таком плане функциональным зонам. Генеральные планы разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления для городских и сельских поселений, органами соответствующего субъекта РФ – для городов и пригородных зон, а для городов федерального значения – органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга.

Для каждой зоны разрабатывается и устанавливается градостроительный регламент, представляющий собой совокупность

 

1 См. постановление Правительства РФ от 12 июля 1996 г. № 802 «О перечне предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация которых запрещена» // СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3657.

2 См. постановление Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 2 «Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 263.

 

установленных правилами застройки параметров (максимальные и минимальные размеры) и видов использования земельных участков, иных объектов недвижимости, а также допустимых изменений этих объектов при осуществлении градостроительной деятельности.

В зависимости от расположения земельных участков, сложившейся инженерной и социальной инфраструктуры, перспектив развития допускается сочетание нескольких видов землепользования в пределах одной зоны. К примеру, в жилых зонах могут размещаться отдельные производственные либо общественно-деловые объекты. Для каждой территориальной зоны устанавливается единый градостроительный регламент. Это означает, что лица, имеющие земельные участки в границах той или иной зоны, могут по своему усмотрению выбирать любой разрешенный вид использования земельного участка, установленный регламентом. Существующие виды землепользования, не соответствующие градостроительному регламенту на момент его утверждения, не прекращаются, а граждане и организации имеют право продолжать их использование, но без права расширения и реконструкции расположенных на них объектов недвижимости. Не допускается использование земельных участков и объектов недвижимости в случае, если оно создает опасность для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Запрет на использование земельного участка в нарушение регламента, а также сроки приведения видов землепользования в соответствие с регламентом устанавливаются органами местного самоуправления.

Землепользование осуществляется в соответствии с правилами застройки, которые разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления на основе генеральных планов. Для строительства заинтересованные граждане и организации – собственники, пользователи, арендаторы или владельцы земельных участков обязаны получить от органов местного самоуправления государственное разрешение. Разрешение выдается на срок не более чем три года (ст. 62, 63 Градостроительного кодекса РФ). Для строительства на территории объектов градостроительной деятельности особого регулирования в городских и сельских поселениях, включая особо охраняемые территории, территории свободных экономических зон и другие, требуется получение специального разрешения на строительство от органов местного самоуправления либо органов государственной власти РФ или субъекта РФ в зависимости от принадлежности земель1.

Правила застройки могут быть обжалованы в суд. Право на иск при этом принадлежит гражданам, проживающим на соответствующей территории, а также собственникам и владельцам недвижимости, права и законные интересы которых нарушены. Споры могут быть разрешены в административном порядке комиссиями, создаваемыми органами местного самоуправления с участием представителей граждан, их объединений и юридических лиц.

Строительство осуществляется в соответствии с градостроительными нормативами и правилами, а также санитарными правилами, устанавливаемыми органами архитектуры и строительства, а также органами санэпиднадзора.

Особые правила действуют применительно к пользованию земельными участками, занятыми многоквартирными домами. Эти правила различны применительно к земельным участкам, занятым многоквартирными домами государственного и муниципального жилого фонда, и земельным участкам, занятым домами, построенными силами жилищных, жилищно-строительных кооперативов и товариществ.

В первом случае приватизация квартир не влечет возникновения права частной собственности собственников приватизированных квартир на соответствующую долю земельного участка, занятого многоквартирным домом или прилегающего к нему. Такие земельные участки остаются в государственной или муниципальной собственности и закрепляются за органами коммунального хозяйства.

Во втором – речь идет о кондоминиумах или едином комплексе недвижимого имущества, включающего земельный участок в установленных границах и расположенные на нем жилое здание и иные объекты. Земельные участки в этом случае передаются в общую долевую собственность либо аренду собственникам квартир (домовладельцам) или их организациям (строительным, эксплуатационным кооперативам). В существующей застройке земельные участки, на которых расположены объекты кондоминиума, передаются в общую долевую собственность домовладельцев на общих

 

1 См. постановление Правительства РФ от 10 марта 2000 г. № 221 «Об утверждении Правил выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения» // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1297.

 

основаниях в соответствии с ЗК. Это означает, что в случае, если земельная доля находилась в постоянном пользовании каждого домовладельца, то такая земельная доля может быть приобретена им в собственность однократно и бесплатно. Если же весь земельный участок был закреплен за кондоминиумом на праве постоянного пользования, то его надлежит выкупить и переоформить право на землю до 1 января 2004 г. Доля каждого домовладельца пропорциональна доле принадлежащих ему помещений в кондоминиуме, если соглашением участников долевой собственности не установлено иное. Доля каждого домовладельца в земельной собственности следует судьбе на помещение в кондоминиуме, принадлежащее этому домовладельцу. Обязанности по уходу за земельным участком, в том числе по озеленению и благоустройству, ложатся на домовладельцев или их организации1.

Многоквартирные многоэтажные жилые дома могут размещаться в жилых зонах, а также в общественно-деловых зонах, если это предусмотрено соответствующими правилами. Для размещения промышленных предприятий предназначены преимущественно производственные зоны. Особенностью правового режима этих земель является установление в необходимых случаях санитарно-защитных зон промышленных объектов. В пределах санитарно-защитных зон запрещается размещение жилых домов, учреждений образования, отдыха и здравоохранения.

Особые правила землепользования установлены для поселений, расположенных на территории закрытых административно-территориальных образований. В соответствии с Законом РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании»2, земли, занимаемые предприятиями на территории поселений, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное пользование этим предприятиям. В случае установления вредного воздействия предприятий на прилегающей территории, в том числе за пределами границы закрытого административно-территориального образования, могут устанавливаться зоны воздействия. На территории поселений могут быть установлены специальные условия проживания граждан, включая ограничения

 

1 См. Федеральный закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963; постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1223 «Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах» // СЗ РФ. 1997. № 40. Ст. 4592.

2 ВВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915 (с изм. и доп.).

 

на постоянное проживание, владение, пользование и распоряжение землей. К примеру, могут быть установлены ограничения на дальнейшее проживание граждан, утративших производственную или служебную связь с предприятием. В таких случаях решается вопрос о их переселении и обеспечении жильем. К участию в приватизации объектов и совершению сделок с ними допускаются граждане РФ, постоянно проживающие на данной территории, и юридические лица, расположенные и зарегистрированные на данной территории. Жилые помещения, находящиеся в собственности граждан, могут быть проданы, переданы в аренду, отчуждены иным образом только гражданам, постоянно проживающим или работающим на территории закрытого административно-территориального образования, или юридическим лицам, расположенным и зарегистрированным на данной территории, а также гражданам РФ, получившим разрешение на постоянное проживание на такой территории. Органы субъектов РФ принимают меры по предоставлению гражданам, проживающим в поселениях на территории закрытого административно-территориального образования, земельных участков за пределами таких образований для индивидуального землепользования.

§ 3. Правовой режим земель г. Москвы

Город Москва является столицей Российской Федерации, городом федерального значения – субъектом Федерации. Москва одновременно является центром Московской области. Это – один из самых крупных по территории и населению мегаполис. Его площадь – свыше 1000 кв. км, включая территорию Зеленограда и других городов подчинения Московской мэрии. Население на 1 января 2001 г. – свыше 8,5 млн человек1.

На территории Москвы расположено 140 особо охраняемых территорий, из которых – 98 парков, и имеются уникальные исторические, культурные и природные объекты. Кремлю присвоен статус объекта культурного наследия всего человечества в соответствии с Конвенцией ЮНЕСКО «О культурном всемирном и природном наследии человечества». В Москве расположен первый национальный парк – Лосиный остров, созданный еще в 1983 г. и занимающий более 12% территории Москвы. Старейшим является

 

См.: Россия в цифрах. Официальное издание. М., 2001. С. 34.

 

Измайловский парк, основанный в XVII в. царем Алексеем Михайловичем.

Из всей площади земель лишь 15% имеют почвенный покров. Их состояние оценивается как крайне неблагополучное. Земли подвержены мощному антропогенному стрессу. Сильное химическое загрязнение охватывает практически все земли. Почвенный покров фактически видоизменился, превратившись в биологически полностью деградировавшее почвоподобное образование.

К проблемам землепользования относятся вопросы утилизации отходов и удаления свалок, вывода за пределы города опасных промышленных объектов, жилищного строительства в условиях роста населения и ограниченного пространства.

В Москве не вводится общих ограничений на формы собственности. Здесь признаются и защищаются равным образом частная, государственная и муниципальная формы собственности. Вместе с тем развитие отношений собственности связано с важными особенностями. Прежде всего, в городе вместо муниципальной собственности, как она именуется в земельном и гражданском законодательстве, установлена собственность территориальной общины, от имени которой правомочия собственника осуществляет орган территориального общественного самоуправления.

Насколько ее можно признать синонимом муниципальной собственности – остается под вопросом. Одновременно собственность города образует государственная и городская муниципальная собственность. Идет ли речь о возможности образования разновидности муниципальной или субъектной собственности – также неясно. Наряду с собственностью города, которую по смыслу можно признать субъектной собственностью, предусматривается собственность территориального образования (территориальной единицы). Предположительно собственность территориального образования можно отнести к разновидности собственности Москвы как субъекта РФ. И наконец, сложилась ситуация, когда собственность г. Москвы находится за пределами ее территории, т.е. на территории других субъектов1. Установление права собственности в этом случае не влечет изменения границ города. В соответствии с ЗК (ст. 84) черта г. Москвы может быть изменена федеральным законом по согласованному представлению законодательных органов г. Москвы и Московской области.

 

См. Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. (с изм. и доп.).

 

Своеобразно регулируются и отношения частной собственности на землю. С одной стороны, право частной собственности не запрещается, а с другой – его реализация чрезвычайно ограничена. Так, действует правило о признании права аренды основной формой земельно-правовых отношений. Наряду с арендой земельные участки могут предоставляться в безвозмездное временное пользование, право собственности, постоянное (бессрочное) пользование, ограниченное пользование1. Право собственности может быть установлено лишь на определенные объекты. К таким объектам отнесена территориальная единица с особым статусом «Московский деловой международный центр «Москва-Сити». Данный центр предназначен для размещения деловых помещений различного рода организаций и имеет целью стимулирование инвестиционной деятельности. В пределах этой территориальной единицы предусмотрены особые условия пользования и различные льготы по платежам. Субъектами прав на земельные участки являются участники территориальной единицы с особым статусом. Земельные участки предоставляются его участникам на праве аренды и собственности. В аренду земли передаются на срок до 50 лет на основании договоров. В частную собственность земельные участки переходят путем выкупа арендованного земельного участка или передачи земельного участка по результатам реализации инвестиционных проектов.

За пользование землей в г. Москве взимается арендная плата или земельный налог. Также взимается плата за право на заключение договора аренды, включающая стоимость права на заключение договора аренды и стоимость права на совершение сделок с правами аренды земельного участка. Платежи рассчитываются на основе ставок земельного налога, устанавливаемых на различном уровне в зависимости от расположения земельного участка в той или иной зоне экономической и градостроительной ценности (оценочной зоне). Территория г. Москвы разделена на 48 оценочных зон. Базовые ставки годовой арендной платы устанавливаются мэром г. Москвы.

Особый режим градостроительной деятельности действует в природном комплексе г. Москвы. Природный комплекс – совокупность территорий с преобладанием растительности, водных объектов, выполняющих преимущественно природоохранные, рекреаци-

 

1 См. Закон г. Москвы от 16 июля 1997 г. № 34 «Об основах платного землепользования в городе Москве» (с изм. и доп.).

 

онные, оздоровительные и ландшафтообразующие функции. На этих территориях устанавливается дифференцированный режим землепользования по пяти градациям. Наиболее строгий режим включает запрет на изменение ландшафтов, природных объектов. Здесь допускаются только мероприятия по восстановлению нарушенных природных объектов и реставрация историко-культурных объектов. В других случаях может быть разрешено даже строительство жилых и производственных экологически безопасных объектов при условии озеленения и обводнения 70% территории. Землепользование осуществляется в соответствии с целевым назначением земельных участков, которое определяется в порядке выделения градостроительных зон по категориям земель.

В состав земель г. Москвы входят следующие категории земель: земли общего пользования, жилой и другой городской застройки, земли инженерной инфраструктуры и коммуникаций, земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики, обороны и иного назначения, земли сельскохозяйственного назначения и другие угодья, земли временного сельскохозяйственного использования, земли с особым режимом использования, в том числе земли природоохранного, оздоровительного рекреационного и историко-культурного назначения, земли лесного фонда, земли водного фонда, земли запаса и иные земельные участки.

Градостроительная деятельность осуществляется в соответствии с различного рода градостроительными документами, в том числе Генеральным планом на период 2001–2020 гг., принятым Правительством Москвы в 1999 г. Он нацелен на создание благоприятной среды жизнедеятельности и обеспечение устойчивого развития города в интересах настоящего и будущих поколений.


 

Глава 14. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ И ИНОГО СПЕЦИАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ

§ 1. Понятие и состав земель промышленности и иного специального назначения

Землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и иного специального назначения (далее – земли специального назначения) признаются земли, предоставленные соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам для развития различных отраслей промышленности и экономической деятельности, не связанной с ведением сельского, лесного и водного хозяйства. К этой категории относятся земли, занятые промышленными предприятиями, в том числе предприятиями горно-добывающей промышленности, дорогами и другими транспортными системами, инженерными коммуникациями, предприятиями и объектами обороны, объектами космоса и государственной безопасности, расположенные за чертой поселений. К землям промышленности также относятся земли, занятые закрытыми административно-территориальными образованиями, за исключением земель поселений.

Земли специального назначения используются преимущественно в качестве пространственного базиса. В отличие от ведения сельского хозяйства, для размещения и эксплуатации промышленных предприятий и других объектов несельскохозяйственного назначения не требуется высокое естественное плодородие земель. Принципиальное значение имеют близость к объектам транспортной инфраструктуры, поселениям, ландшафтные и климатические условия. Выбор мест размещения объектов добывающей промышленности в первую очередь зависит от расположения разведанных месторождений полезных ископаемых.

Земли специального назначения неоднородны по составу. Их состав фактически определяет структура экономики и видов хозяйственной деятельности.

Соответственно они включают:

земли промышленности,

земли энергетики,

земли транспорта,

земли связи, радиовещания, телевидения, информатики,

земли для обеспечения космической деятельности,

земли обороны и безопасности,

земли иного специального назначения.

Земли специального назначения предназначены для размещения и эксплуатации:

промышленных предприятий различных отраслей экономики,

объектов обороны, включая воинские части,

энергетических комплексов, включая объекты атомной энергетики,

гидроэлектростанций за пределами земель водного фонда, тепловых станций, обслуживающих их сооружений и объектов,

объектов наземного транспорта, включая железнодорожный, воздушный, автомобильный и трубопроводный,

предприятий и линий, наземных сооружений и инфраструктуры спутниковой связи, связи, радиовещания, телевидения,

объектов космоса, включая объекты по производству и запуску космических систем, научно-исследовательские учреждения,

центров подготовки космонавтов,

мелких организаций, таких, как автозаправочные станции, объекты соцкультбыта.

В соответствии с учетными данными, земли специального назначения занимают площадь 17,3 млн га, что составляет примерно 1,07% площади всех земель. Динамику формирования этой категории земель определяют постоянные колебания в изменении общей площади. Увеличение происходит за счет присоединения земель других категорий, которые изымаются у пользователей и предоставляются для строительства, реконструкции или расширения промышленных предприятий и других соответствующих объектов. В 2000 г. зафиксировано незначительное уменьшение площадей в связи с возвратом рекультивированных и отработанны: земель в лесной фонд и земли запаса. Частично земли специального назначения, предоставленные садоводческим товарищества переведены в категорию сельскохозяйственных земель.

С пользованием этими землями связывается наличие различных экологических проблем. Наиболее острой является проблема нарушения ландшафтных характеристик земель, захламление их твердыми отходами, загрязнение опасными химическими веществами в процессе обычной эксплуатации предприятий и в результате аварийных ситуаций.

§ 2. Общая характеристика правового режима земель специального назначения

Земли специального назначения используются для размещения промышленных объектов, объектов производственной и социальной инфраструктуры, транспортных систем и систем коммуникаций. Размещение жилых строений не допускается, за исключением использования земельных участков для временного и постоянного проживания персонала и приравниваемых к ним лиц. В некоторых отраслях предусматривается выделение земельных участков в качестве служебных земельных наделов. Запрещаются строительство и реконструкция объектов до утверждения проекта и отвода земельного участка в натуре. Нарушение этих требований влечет приостановление строительных работ до устранения выявленных недостатков.

Особое внимание уделяется мерам охраны окружающей природной среды. При выполнении строительных работ и эксплуатации предприятий на землепользователей возлагается обязанность принимать меры по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, благоустройству территорий и оздоровлению окружающей среды. В большинстве случаев проекты пользования землями специального назначения проходят процедуру оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологической экспертизы.

Земли специального назначения могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности. Допускается предоставление этих земель также на праве постоянного, безвозмездного срочного пользования и аренды. В случае предоставления земель на праве пользования, включая аренду, после завершения срока пользования предполагаются проведение мероприятий по восстановлению земель (рекультивации) и их возврат прежнему пользователю.

Юридические лица составляют подавляющее большинство собственников и пользователей земель специального назначения. Они представлены государственными и негосударственными предприятиями и организациями различных отраслей промышленности, транспорта, оборонных объектов и др.

Земли специального назначения переходят в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 30 ЗК), либо в порядке приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения (ст. 36 ЗК). В последнем случае исключительное право на приобретение права собственности (приватизацию) либо аренды имеют граждане и юридические лица – собственники зданий, строений, сооружений.

Значительная Часть земель промышленности остается в федеральной собственности. В соответствии с Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах»1 земельные участки и другие природные объекты, предоставленные для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, находятся в федеральной собственности. Земли, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности и другими, в соответствии со ст. 87 ЗК являются федеральной собственностью. Как правило, эти земли находятся в ведении соответствующих министерств и ведомств и закрепляются за предприятиями в постоянное (бессрочное) пользование. Не могут быть приватизированы также земли использования и охраны недр2.

Приватизация федеральной собственности осуществляется на! основании государственных решений. Государственные решения

 

1 САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4932.

2 См. Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» (с изм. и доп.).

 

по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества выносятся в виде индивидуальных распоряжений по отдельным предприятиям в соответствии с федеральными программами приватизации государственного и муниципального имущества.

Приватизация некоторых предприятий и соответственно занятых ими земель ограничивается или запрещается1. Кроме этого, из оборота, включая приватизацию, изъяты земельные участки, занятые Вооруженными Силами РФ, воинскими формированиями и органами, военными судами, объектами организаций федеральной службы безопасности, объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах охраны Государственной границы РФ.

Пользование землями промышленности платное. Видами платежей являются земельный налог и арендная плата. Многие категории государственных предприятий и организаций освобождены от уплаты земельного налога.

Допускается использование земель специального назначения для сельскохозяйственных целей. Предприятия, учреждения и организации вправе предоставлять для сельскохозяйственных целей в безвозмездное срочное пользование гражданам и сельскохозяйственным организациям закрепленные за ними земельные участки на праве постоянного пользования либо собственности (ст. 87 ЗК).

В целях обеспечения безопасности населения и создания условий для эксплуатации промышленных, транспортных и иных объектов предусматривается выделение вокруг отдельных категорий предприятий зон с особыми условиями землепользования. Ограничения вводятся временно или постоянно и подлежат государственной регистрации (ст. 56 ЗК). Земельные участки в пределах таких зон не изымаются у собственников, владельцев, пользователей, арендаторов, но на них вводится ограниченный режим землепользования. Границы таких зон должны быть обозначены специальными межевыми знаками.

Правовой режим зон с особыми условиями землепользования определяется специальными нормативными актами, а также при-

 

1 См. постановление Правительства РФ от 12 июля 1996 г. № 802 «О перечне предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация которых запрещена» // СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3657.

 

нимаемым для каждой учреждаемой зоны положением. К примеру, правовой режим санитарно-защитных зон и зон наблюдения вокруг ядерных установок определен Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»1, а зон воздействия вокруг предприятий – Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании».

§ 3. Порядок предоставления земель для строительства промышленных и иных объектов

Земли промышленности формируются за счет передачи земельных участков для строительства промышленных предприятий, транспортных систем, объектов обороны, связи, телевидения, радиовещания, космоса и иного назначения соответствующим заинтересованным лицам из состава других категорий земель.

Большинство земель промышленности располагается в сельской местности, и земли сельскохозяйственного назначения, особенно расположенные вблизи поселений и транспортных систем, служат важным резервом расширения земель специального назначения.

Предоставление земельных участков для строительства промышленным и иным организациям из состава земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в порядке изъятия земель для государственных или муниципальных нужд в том случае, если они находятся в частной собственности, и предоставления земельных участков для строительства, установленных ст. 30–32 и 49 ЗК.

При этом не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением случаев:

изъятия земельных участков из оборота (ст. 27 ЗК);

запрета на приватизацию;

резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

В настоящее время резервирование предусматривается в случае создания новых и расширения существующих земель особо

 

1 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

 

охраняемых территорий (ст. 95 ЗК), а также для строительства федеральных автомобильных дорог1.

Возможны два варианта предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности:

без предварительного согласования мест размещения объектов,

с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Первый вариант реализуется в случаях, когда имеется свободный земельный участок в государственной или муниципальной собственности, запланированный для освоения, приватизации или передачи заинтересованным лицам на ином праве. В этом случае земельные участки предоставляются в собственность, аренду или постоянное (бессрочное) пользование. Право собственности передается исключительно на торгах.

Предоставление земельных участков осуществляется в следующем порядке:

формирование земельного участка,

государственный кадастровый учет земельного участка (занесение данных о земельном участке в государственный земельный кадастр),

проведение торгов по продаже права собственности, либо проведение торгов для прав аренды при наличии более чем одного заявления, либо

принятие решение о предоставлении земельного участка в случае предоставления земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование.

Формирование земельного участка осуществляется органами государственной власти либо органами местного самоуправления, уполномоченными предоставлять земельные участки. Формирование земельного участка включает мероприятия по подготовке проекта границ и их установке на местности; определению разрешенного использования земельного участка; определению технических условий подключения планируемых для размещения на земельном участке объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.

Процедура предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта применяется в случаях, когда уже имеется хозяйственный проект и необходимо

 

1 См. постановление Правительства РФ от 30 июня 1999 г. № 718 «О резервировании земельных участков для строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог общего пользования» // СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3389.

 

подобрать земельный участок для его реализации. В соответствии с данной процедурой земельные участки предоставляются государственным и муниципальным организациям и предприятиям в постоянное (бессрочное) пользование, а иным организациям и гражданам – в аренду.

Процедура предоставления права на земельный участок включает:

заявление заинтересованного гражданина или организации о выборе земельного участка и о предварительном согласовании места размещения объекта, подаваемое в орган государственной исполнительной власти или орган местного самоуправления;

выбор земельного участка органом местного самоуправления;

информирование местными органами самоуправления населения о предстоящем предоставлении земельного участка;

информирование местными органами самоуправления собственников, пользователей, арендаторов, владельцев о возможном изъятии (выкупе) земельного участка;

вынесение решения о предварительном согласовании места размещения объекта (либо об отказе в размещении объекта), утверждающего акты о выборе земельного участка;

формирование земельного участка;

государственный кадастровый учет земельного участка;

принятие решения о предоставлении земельного участка (изъятии, если для реализации проекта требуется изъятие земельного участка).

Результаты торгов или вынесенное государственное или муниципальное решение являются основанием для регистрации приобретенного права на земельный участок.

При предоставлении земельных участков из состава земель лесного фонда для строительных и иных хозяйственных работ, несовместимых с режимом землепользования в лесном фонде, применяется процедура перевода лесных земель в нелесные, установленная лесным законодательством (ст. 63 Лесного кодекса).

Как уже упоминалось, земли специального назначения не однородны по правовому режиму. Учитывая существенные различия между ними, представляется полезным подробнее остановиться на правовом режиме некоторых видов земель этой категории: земель атомной энергетики, обороны и безопасности, земель транспорта, земель, предоставленных для пользования недрами.

§ 4. Земли энергетики, обороны и безопасности

К землям энергетики, обороны и безопасности относятся земли, предоставляемые для размещения и эксплуатации гидроэлектростанций, воздушных линий электропередач, наземных энергетических сооружений, иных объектов энергетики, атомных электростанций (АЭС), ядерных реакторов, включая сооружения, комплексы, компоненты и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях, радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходов. В эту категорию входят также земли, занятые объектами, связанными с разработкой, изготовлением и использованием ядерного оружия, и ядерными энергетическими установками военного назначения, другими военными объектами, включая предприятия и хранилища обычных вооружений, химического оружия, полигоны; земли, занятые объектами, находящимися в ведении Минобороны России, ФСБ, Федеральной пограничной службы РФ, Минатома России.

Земли энергетики, обороны и безопасности находятся преимущественно в государственной, а многие – в федеральной собственности1. Допускается установление собственности субъектов РФ и муниципальной собственности на земли, занятые не имеющими оборонного значения радиационными источниками, хранилищами радиоактивных отходов, не содержащими ядерных материалов2. Право субъектной и муниципальной собственности возникает в порядке разграничения государственной собственности на землю.

Теоретически приватизация земель оборонных предприятий с учетом имеющихся исключений3 возможна, но практически трудно реализуема в условиях различного рода процессуальных и иных ограничений4.

 

1 См. Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах» // САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4932.

2 См. ст. 5 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».

3 См. постановление Правительства РФ от 12 июля 1996 г. № 802 «О перечне предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация которых запрещена».

4 Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» допускает установление только государственной и муниципальной собственности на ядерные установки. Такие объекты могут передаваться юридическим лицам только на праве пользования.

 

Земли за предприятиями энергетики, обороны и безопасности, учитывая, что они в большинстве находятся в государственной собственности, закрепляются, как правило, на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Для проведения военных учений организациям обороны и безопасности могут предоставляться дополнительные земельные участки из других категорий земель, в том числе закрепленных за гражданами или организациями. В этом случае земельные участки предоставляются таким организациям на определенный срок на праве публичного сервитута, т.е. без изъятия земельного участка. На земельном участке, обремененном публичным сервитутом, устанавливаются особые условия землепользования, в том числе ограничивающие доступ на него собственников, владельцев, пользователей, арендаторов. В необходимых случаях такие лица могут требовать равноценного земельного участка взамен предоставляемого для военных учений. Собственникам даны особые права на получение платы в связи с установлением сервитута. Статья 23 ЗК предусматривает, что в случае, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, то собственники имеют право требовать от органов государственной власти или органа местного самоуправления соразмерную плату.

В условиях чрезвычайного или военного положения земельные участки данной ка